Эволюция после революции: Что изменит новый закон о закупках? — объясняет эксперт

Закон № 922 «О публичных закупках» 11 лет назад совершил революцию в сфере закупок: Украина получила самую прозрачную и открытую систему торгов за всю свою историю. Он дал толчок множеству антикоррупционных инициатив, которые вывели процессы закупок на беспрецедентный уровень публичности и позволили влиять на их ход. Однако со временем и с накоплением опыта стало очевидно, что самые дешевые товары или услуги — а именно цена чаще всего является главным критерием победы в тендере — далеко не всегда означают наилучшее качество; иными словами, оценка эффективности исключительно на основе экономии средств работает плохо.

Если возникают вопросы, нужны и ответы. И искать их следует в новом Законе о закупках № 4888-IX. Сразу отмечу: новый Закон предполагает смещение фокуса с экономии средств на повышение эффективности всех этапов закупочного цикла. Изменения в законодательстве о закупках затронут все сферы жизни: от закупки лекарств и строительства дорог до снабжения армии бронежилетами и продуктами питания. Нововведения коснутся всех бюджетных организаций и государственных компаний, выступающих заказчиками, а также бизнеса, поставляющего государству товары, работы или услуги. Почувствуют эти изменения и граждане — конечные получатели результатов всех государственных закупок. Экономию средств по итогам тендера заметить сложно, тогда как качество дорог, своевременное обеспечение лекарствами и качество школьного питания наши граждане ощущают и оценивают ежедневно. Поэтому развитие системы закупок должно способствовать повышению качества, а эффективность следует оценивать не только по уровню экономии, но и с учетом всех составляющих закупочного цикла.

Ведь важно учитывать, как минимум, стоимость владения и расходы будущих периодов (например, при строительстве дорог), непрерывность и своевременность поставок (как при закупке лекарств), а также объем операционных затрат на организацию процесса закупок. К примеру, в системе Prozorro только в 2025 году было объявлено 58,5 тыс. тендеров на сумму до 10 тыс. грн. Ни один из них не может быть эффективным, поскольку стоимость самой организации тендера в среднем составляет столько же. Порог для открытых торгов в ЕС составляет 140 тыс. евро от ожидаемой стоимости конкретной закупки, а не от суммы закупок по классификатору CPV, как у нас.

Итак, первый и ключевой ответ — это расширение инструментария закупок, благодаря чему заказчики получают возможность использовать не только открытые торги в качестве основной процедуры. Наконец они смогут выстраивать систему категорийного менеджмента и внедрять стратегии закупок. К примеру, в ЕС второй стандартной процедурой являются торги с ограниченным участием (restricted tender), которые, к сожалению, до сих пор не внедрены в Украине. Однако мы надеемся, что с принятием нового закона перечень инструментов закупок пополнится не только такими торгами, но и динамической системой закупок (Dynamic Purchasing System, DPS, или открытым рамочным соглашением), конкурсами проектов, инновационным партнерством и даже совместными закупками и зарезервированными контрактами.

Однако отмечу, что Минэкономики и ГП «Прозорро» должны серьезно поработать над подзаконными актами и совершенствованием функционала электронной системы.

Второй и принципиально важный ответ — расширение возможностей применения неценовых критериев оценки предложений. Сегодня менее 1% тендеров включают неценовые критерии оценки, а действующий закон позволяет определять вес таких критериев лишь на уровне до 30% от общей оценки. На практике заказчики прибегают к этому еще реже, а действующие нормы фактически не способствуют повышению качества предмета закупок.

Новый закон, кстати, как и Директива ЕС 24/2014, не ограничивает удельный вес дополнительных критериев — их использование предусмотрено для оценки всех преимуществ, которые предмет закупки может обеспечить заказчику. Дополнительные баллы за более качественное предложение — это возможность закупать не самый дешевый товар, а лучший с точки зрения соотношения «цена — качество».

Третий и тектонический по значимости ответ — сокращение объема непродуктивной работы уполномоченных лиц. Прежде всего — конец эпохи отчетности о заключенных договорах (начиная с суммы в 1 копейку), что на практике приводит к накоплению в системе Prozorro огромного количества «мусора» в виде никому не нужных данных и документов.

В новом законе порог для обязательной отчетности составляет 2 тыс. евро для товаров и услуг и 5 тыс. евро для работ. И это — только представьте — сократит количество отчетов на 95%. Речь идет о более чем 3 млн публикаций или 1,5 млн человеко-часов в год, поскольку подготовка одного отчета занимает примерно 30 минут.

Из 29 тысяч заказчиков лишь у 21 тысячи объем закупок превышает 2 тысячи евро; это означает, что примерно 8 тысяч организаций избавятся от необходимости содержать сотрудника для таких публикаций или возлагать эти обязанности на бухгалтера либо юриста без дополнительной оплаты — как это происходило с небольшими заказчиками, больше всего страдавшими от такой отчетности.

Еще около 5 тысяч заказчиков смогут воспользоваться упрощенным механизмом закупок на сумму до 10 тыс. евро — в частности, закупками через «Прозорро Маркет» или динамическую систему закупок, то есть с привлечением профессиональной экспертизы централизованных закупочных организаций (ЦЗО). Также предусмотрена возможность заключения прямых договоров без проведения конкурса в электронной системе, но с последующей отчетностью о таких договорах.

Напомню: хотя старый закон требует проведения тендера через Prozorro лишь при стоимости закупки от 50 тыс. грн в год по коду CPV, предметы закупки в рамках классификатора объединяются, поэтому мы имеем дело с десятками тысяч мини-тендеров.

Таким образом, в результате всех нововведений в системе закупок останется около 16 тысяч организаций, которым предстоит работать над развитием своей закупочной деятельности. Однако и для них предусмотрены важные новшества, призванные повысить профессиональный уровень этой сферы. Речь идет прежде всего об аутсорсинге закупок. Это особенно актуально для небольших заказчиков — например, тех, кто проводит всего 1−2 тендера в год, — а для рынка консультантов открывает новые возможности для развития. И если раньше внешние консультанты, сопровождая тендеры на платной основе, не несли за них никакой ответственности, то новый закон дает заказчикам возможность делегировать им организацию процесса, за который они же и будут отвечать.

Что касается инструмента совместных закупок, то с его помощью заказчики смогут проводить совместные тендеры, объединяя экспертизу и усиливая свои переговорные позиции.

Благодаря ДСЗ появляется возможность на уровне любой ЦЗО образовывать собственные маркетплейсы, делать преквалификацию участников и предоставлять другим заказчикам возможность производить отборы через такие ДСЗ. Ранее централизация закупок тормозилась из-за отсутствия доступных инструментов, и поэтому только три ЦЗО являются администраторами Прозорро Маркета.

Кстати, по мнению наших партнеров из ЕС, качественные изменения в сфере государственных закупок возможны только в сочетании с реформой профессионализации — процессом, который по своей сути сложнее, чем переход на электронную систему. Однако сегодня у нас уже есть сформировавшееся сообщество, заинтересованное в передовых практиках и разделяющее схожие этические стандарты. Сообщество, которому необходим более широкий набор инструментов для движения вперед и повышения эффективности закупок.