Под вывеской ЕС. Адаптация европейского законодательства не должна сужать права на информацию, — точка зрения

Когда житель Киева, Львова или Сум открывает сайт городского совета, чтобы найти карту убежищ, узнать о возможности получить гуманитарную помощь или проверить, куда пошли его налоги, — он пользуется своим правом на доступ к публичной информации. Точно так же, когда он направляет запросы в органы власти, чтобы получить информацию об их деятельности.

Целый год программа «Прозрачные города» в рамках Европейского индекса городов проверяла, насколько украинские муниципалитеты соответствуют европейским подходам к управлению.

Вывод: города все еще находятся на этапе фрагментарных решений, а не целостной системы.

Например, даже принцип «единой точки входа», когда всю необходимую информацию можно найти за несколько кликов в тематических разделах на веб-сайтах, обеспечивают лишь единицы городских советов. В то же время локальные порталы открытых данных иногда могут не обновляться своевременно. Единый государственный портал открытых данных также не всегда способен справиться с поставленными задачами. Что уж говорить, если средний уровень открытости советов в крупных городах составляет 53,5%, а на некоторых сайтах муниципалитетов до сих пор не работает даже поиск.

Уже первое знакомство с текстом Минцифры вызывает тревогу

То есть базовый минимум в вопросах доступа к публичной информации на местах — и так хрупок. Его нужно укреплять, а не ослаблять.

Вместо этого сейчас мы рискуем сделать шаг назад — из-за разработанного Министерством цифровой трансформации евроинтеграционного законопроекта, вносящего изменения в Закон Украины «О доступе к публичной информации». Формально цель благородна и правильна: синхронизироваться с ЕС и надлежащим образом имплементировать Директиву ЕС 2019/1024 об открытых данных и повторном использовании информации публичного (государственного) сектора.

Но уже первое знакомство с текстом вызывает тревогу. Ряд предложенных изменений может:

• сузить действующие гарантии доступа к публичной информации;

• расширить основания для ограничения доступа к публичной информации;

• замедлить обнародование публичной информации.

Изменения затрагивают всю публичную информацию в любой форме — а значит, непосредственно касаются работы каждого городского совета и каждого коммунального предприятия как распорядителей публичной информации.

Речь идет прежде всего об ограничении прав и свобод и регрессе в вопросах доступа к публичной информации. Основную проблематику описали в своих колонках эксперты Надежда Бабинская-Вирна и Оксана Нестеренко — я же остановлюсь на тех аспектах, которые считаю первоочередными в нашей повседневной работе.

Срок обнародования — в четыре раза дольше. Вместо пяти рабочих дней законопроект предлагает 20 (то есть, по сути, месяц, как в законодательстве об обращениях граждан). Для гражданина, журналиста или бизнеса это означает, что если городской совет не публикует информацию надлежащим образом в проактивном режиме, то решения, документы и другая информация доходят до граждан тогда, когда данные уже могли утратить актуальность. Это прямо противоречит принципу оперативности.

Исключение из закона перечня информации, подлежащей обязательному обнародованию. Вместо подробного обязательного перечня информации, которую распорядители должны обнародовать, предлагается значительно более общая формулировка. Это может создать пространство для выборочного обнародования публичной информации и затруднить доступ к ней для общества. А это и так довольно распространенная практика городских советов.

Сужение понятия запроса. Норма о том, что запрос, «предполагающий создание новой информации», не является запросом, открывает распорядителям прямой путь к массовым отказам заявителям, называя, например, технический сбор данных «созданием новой информации». В настоящее время распорядители могут отказывать, если подготовка этой информации требует значительных усилий.

Возможность сокрытия информации под грифом «ограниченный доступ». Формулировка об исключениях для обнародования информации с ограниченным доступом может стимулировать распорядителей искусственно расширять объем такой информации. Важно сохранить подход, при котором доступ к информации, определенной законом, не может ограничиваться.

Ограничение повторного использования публичной информации. Минцифры предлагает ввести дополнительные ограничения на использование и распространение уже обнародованной информации. Так возникает новый промежуточный режим: информация вроде бы открыта, но распоряжаться ею можно не в полной мере — хотя ни Конституция, ни действующий закон такой «третьей категории» не предусматривают. А за формулировкой «если иное не установлено законодательством» скрываются новые ограничения, которые смогут появляться вне парламентского процесса — через постановления правительства, приказы министерств или решения органов местного самоуправления.

Общественный контроль за властью, в частности местной (мониторинг бюджетов, закупок, приватизации, деклараций и т. п. ) держится именно на праве свободно повторно использовать уже обнародованную информацию и данные из национальных реестров или порталов городских советов.

При этом мы однозначно поддерживаем евроинтеграционный курс, доступность публичной информации и развитие открытых данных. Как говорится, с детства за прозрачность. Эти инструменты должны служить гражданам, СМИ и бизнесу.

Более того, в пакете изменений есть и разумные решения — в частности, предложенные изменения в постановления Кабмина № 835 и № 867 об открытых данных. Закрепление принципа «единого окна» для загрузки наборов данных общинами, возможность использования местных порталов в качестве альтернативы государственному, обеспечение сбора данных с них (автоматический сбор и перенос данных из местного источника на государственный портал) и обязательный тематический раздел об открытых данных на сайтах распорядителей — это то, на чем «Прозрачные города» настаивали годами. Поэтому проблема не в реформе как таковой. Проблема в том, что под вывеской гармонизации в законопроект пытаются вписать нормы, которые могут обесценить эту реформу.

Эксперты TI Ukraine сейчас детально анализируют все предложенные изменения. До завершения общественного обсуждения мы предоставим Минцифры развернутый фидбек и опубликуем его.

После интенсивной обратной связи со стороны экспертов и общественности Министерство цифровой трансформации вышло в публичное пространство и «разбирает мифы вокруг законопроекта», настаивая на том, что инициатива не ограничивает доступ к публичной информации. В частности, МЦТ комментирует нормы, на которые наша организация обратила внимание в первую очередь — об исключении перечня информации, подлежащей обнародованию, и увеличении срока такого обнародования. Однако содержательных объяснений мы не увидели.

Поэтому, на мой взгляд, проблема с формулировками в законопроекте остается, и право на доступ к информации сужается. Необходимо сформулировать такие нормы, чтобы тысячи распорядителей одинаково их понимали и применяли на практике, а мы обладали надлежащими знаниями о функционировании органов государственной власти.

Европейская интеграция должна повышать стандарты прозрачности, а не снижать их. Директива ЕС устанавливает минимальные правила, но не требует от Украины сворачивать уже существующие гарантии доступа к публичной информации.

В настоящее время законопроект в такой редакции поддерживать нельзя — он создает риски для прозрачности, подотчетности и конституционного права граждан знать, как работает власть. В то же время распорядители информации должны однозначно толковать заложенные в документе положения и не иметь дополнительных оснований для отказа в доступе, а наоборот — мотивировать их к надлежащему поведению.

Минцифры должно полностью переработать документ в ходе открытых консультаций с общественным сектором, СМИ и экспертами по доступу к информации, открытым данным и местному самоуправлению. Первый шаг министерство уже сделало — учитывая значительный общественный интерес, продлило общественное обсуждение до 10 июля 2026 года.