Реформа прокуратури під час війни: Генпрокурору — відповідальність, комісіям — владу
Нові комісії, нескінченні перевірки, трирічний строк накладення дисциплінарного стягнення та ускладнені кадрові призначення. Саме такий набір змін пропонує уряд у новому проєкті № 16144 задля вдосконалення організаційних засад діяльності прокуратури.
Замість послідовного впровадження принципу merit-based, на якому наполягає Європейський Союз, — добору та кар’єрного просування на основі професійних якостей, компетентності, доброчесності й об’єктивних результатів роботи — законопроєкт робить акцент на нових комісіях, багаторівневих перевірках і формалізованих процедурах.
Нові процедури можуть не лише ускладнити кадрові рішення, а й створити додаткові можливості для адміністративного впливу.
Нова Рада етичних стандартів
Законопроєкт передбачає створення Ради етичних стандартів для перевірки кандидатів до Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).
До її постійного складу входитимуть сім осіб із числа прокурорського корпусу, адвокатури та юрнауки. Рішення ухвалюватимуться щонайменше п’ятьма голосами.
Уваги заслуговує включення до постійного складу Ради адвоката, делегованого з’їздом адвокатів України.
Представник професії, яка здійснює захист у кримінальних провадженнях отримує голос під час перевірки майбутніх членів органів прокурорського врядування. Так один голос не буде вирішальним, але це створює ризик конфлікту інтересів у конкретних випадках, зокрема за наявності попередніх професійних зв’язків із кандидатами.
Закон має передбачати щонайменше правила декларування конфлікту інтересів.
Під гаслом посилення незалежності прокурорського самоврядування фактично створюється ще один центр впливу на формування його органів.
Генеральний прокурор: менше кадрового розсуду, але відповідальність за систему залишається
Законопроєкт передбачає, що відбір на керівні посади в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах проводитимуть Рада прокурорів України або спеціальні комісії з оцінювання та відбору.
Генеральний прокурор зберігатиме повноваження призначати керівників на посади, віднесені законом до його компетенції. Проте коло кандидатів формуватиметься за результатами попереднього відбору іншими органами.
Кадровий вибір Генпрокурора дедалі більше залежатиме від рішень рад і комісій, тоді як відповідальність за організацію роботи прокуратури залишатиметься за її керівництвом. У результаті можна отримати систему, де коло кандидатів визначають одні, а відповідати за наслідки кадрових призначень доводиться іншим.
За такої моделі Генеральний прокурор ризикує перетворитися на «англійську королеву»: відповідати за організацію роботи всієї системи, але не мати достатнього впливу на формування власної управлінської команди.
Конкурси на керівні посади: процедура може переважити професійні заслуги
Законопроєкт запроваджує конкурсний відбір для призначення прокурорів і на визначені законом керівні посади в органах прокуратури. За результатами конкурсу необхідно рекомендувати щонайменше двох кандидатів на кожну вакансію. Однак законопроєкт недостатньо чітко врегульовує ситуацію, коли кваліфікаційним вимогам відповідатиме лише один кандидат.
Цікаво як буде вирішена ця проблема в невеликих окружних прокуратурах, де кадровий резерв обмежений. Така ж проблема може постати і в невеликих і прифронтових прокуратурах, де знайти двох кваліфікованих претендентів на керівну посаду може бути складно.
На цей недолік звертав увагу й Офіс Генерального прокурора. Під час погодження проєкту ОГП запропонував змінити цю вимогу. Пропозицію відхилили з обґрунтуванням, що відповідну редакцію вже погоджено з Європейською Комісією.
Тобто навіть професійно найсильніший кандидат може залишитися без призначення лише через відсутність другого претендента.
Для кандидатів — нові формальні бар’єри, для комісій — ризик надмірного розсуду без належної публічної підзвітності.
Конкурсні комісії та конституційні межі їхніх повноважень
Україна вже має досвід кадрових реформ, у яких міжнародні експерти отримували вирішальний вплив на проходження кандидатами окремих етапів конкурсного відбору. Такі механізми застосовувалися під час формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради правосуддя, добору суддів Вищого антикорупційного та Конституційного судів.
Конституційність окремих таких механізмів стала предметом оскарження. Зокрема, 20 грудня 2024 року до Конституційного Суду надійшло подання 56 народних депутатів щодо положень законодавства, які регулюють участь міжнародних експертів у кадрових процедурах. Заявники ставлять під сумнів допустимість вирішального впливу допоміжних органів на реалізацію повноважень суб’єктами, визначеними Конституцією.
На цьому тлі вимога законопроєкту №16144 рекомендувати щонайменше двох кандидатів на кожну визначену керівну посаду в прокуратурі потребує особливої уваги. Хоча проєкт не відтворює моделі участі міжнародних експертів, ускладнення кадрового відбору без належного врегулювання ситуацій, коли вимогам відповідає лише один кандидат, створює ризик затягування призначень і тривалого збереження вакансій.
Реформа не повинна підміняти професійний добір процедурою, у якій формальне дотримання правил стає важливішим за можливість призначити компетентного керівника.
Оцінювання кожні три роки
Законопроєкт запроваджує оцінювання якості роботи прокурорів раз на три роки та щорічну перевірку доброчесності.
У разі негативного оцінювання передбачено обов’язкове підвищення кваліфікації та повторне оцінювання. Автоматичного звільнення лише через негативний результат проєкт не встановлює.
Водночас питання щодо критеріїв і порядку оцінювання залишено для подальшого врегулювання. Тобто, новий механізм контролю пропонують запровадити без достатньої законодавчої визначеності правил, за якими оцінюватимуть професійну діяльність. Це створює ризик неоднакового застосування критеріїв і суб’єктивних рішень оцінювальних комісій.
Три роки для накладення дисциплінарного стягнення
Законопроєкт утричі збільшує строк накладення дисциплінарного стягнення на прокурора — з одного до трьох років. При цьому періоди відпустки, тимчасової непрацездатності та зупинення дисциплінарного провадження не враховуватимуться, що фактично допускає накладення стягнення й після спливу трьох календарних років.
Збільшення строку накладення стягнення саме втричі потребує переконливого обґрунтування та чітких гарантій проти вибіркового застосування дисциплінарних механізмів.
Європейські стандарти не замінюють правового обґрунтування
Цікавим є підхід до врахування зауважень під час підготовки законопроєкту. Пропозицію ОГП переглянути вимогу щодо рекомендування щонайменше двох кандидатів на кожну вакантну адміністративну посаду відхилили.
Зауваження до законопроєкту висловлював і Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Зокрема, він пропонував належним чином врегулювати окрему думку члена дисциплінарного органу та передбачити участь Омбудсмана у формуванні Ради етичних стандартів не лише протягом перехідного періоду, а й на постійній основі. Ці пропозиції не врахували, пославшись на погодження відповідної редакції з Європейською Комісією.
Інші зауваження Омбудсмана, зокрема щодо порядку заміни його представника в Раді етичних стандартів, запропонували врегулювати підзаконними актами. Отже, питання, які стосуються формування та діяльності нового органу, частково залишаються поза безпосереднім законодавчим регулюванням.
Проблема не в самому існуванні перевірок, конкурсів чи дисциплінарної відповідальності, а в тому, наскільки запропоновані механізми забезпечують заявлені результати.
Якщо після реформи комісій стане більше, процедури триватимуть довше, а кадрові рішення ухвалюватимуться складніше, це ще не означатиме наближення до європейських стандартів.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook, в Instagram та в Х, щоб бути в курсі найважливіших подій.
