Штраф 17 тисяч грн за разове перевезення сусідів: ГНЕУ застерегло щодо нових можливих правил для водіїв і повноважень поліції

«Судова-юридична газета» вже аналізувала законопроєкт № 11025, яким пропонується посилити адміністративну відповідальність за порушення порядку перевезення пасажирів автомобільним транспортом та протидіяти нелегальним пасажирським перевезенням.

Головне науково-експертне управління надало низку зауважень до законопроєкту, звернувши увагу на окремі положення, які потребують уточнення та доопрацювання.

Нова стаття може охопити навіть разове перевезення

Найбільше застережень ГНЕУ стосується запропонованої нової статті 164-20 КУпАП, яка встановлює відповідальність за оплатне перевезення пасажирів автомобільним транспортом без державної реєстрації як суб’єкта господарювання.

Сформульовані ознаки такого правопорушення фактично дозволяють вважати адміністративним порушенням будь-яке, навіть одноразове, перевезення фізичних осіб транспортним засобом, призначеним для перевезення дев’яти і більше осіб разом із водієм, якщо за це отримано грошову або іншу винагороду.

За таке порушення пропонується штраф у розмірі 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Водночас, сам по собі факт одноразового надання послуги з перевезення пасажирів ще не свідчить про здійснення підприємницької діяльності. Управління наводить приклад перевезення сусідів до кладовища, навіть якщо за це особа отримала винагороду, компенсацію за пальне або іншу послугу в обмін.

Головне науково-експертне управління звертає увагу, що підприємницька діяльність характеризується сукупністю взаємопов’язаних ознак. Серед них, крім систематичності, традиційно виокремлюються самостійність, здійснення діяльності на власний ризик, організаційна оформленість та спрямованість на систематичне одержання прибутку. Саме сукупність цих ознак дозволяє відмежувати підприємницьку діяльність від окремих цивільно-правових правочинів або разового надання добросусідських послуг.

Якщо ж перевезення пасажирів не має таких ознак і не спрямоване на отримання сталого доходу від подібної діяльності, неможлививо говорити про його протиправність та суспільну шкідливість лише через відсутність у водія реєстрації як суб’єкта господарювання.

Склад правопорушення недостатньо визначений

Окремо ГНЕУ вказує на проблему правової визначеності. Із запропонованої норми, за його оцінкою, неможливо чітко встановити, яке саме перевезення охоплюється відповідальністю: перевезення за регулярним маршрутом, одноразове замовлення за індивідуальним маршрутом чи інший вид перевезення.

Також залишається незрозумілим, чи вважатиметься грошовою винагородою компенсація витрат на пальне, чи має значення отриманий прибуток у розумінні Податкового кодексу, а також як застосовуватиметься норма, якщо транспортний засіб спочатку не був призначений виробником для перевезення пасажирів, але був самостійно переобладнаний.

Це набуває особливого значення з огляду на практику ЄСПЛ щодо застосування критеріїв «кримінального обвинувачення» за тестом Енгеля.

Відтак до такого провадження мають застосовуватися передбачені Конвенцією гарантії, зокрема вимоги статті 7 щодо визначеності та передбачуваності складу правопорушення. Особа повинна мати можливість, виходячи з тексту закону та, за необхідності, його судового тлумачення, передбачити, які саме дії можуть спричинити відповідальність. Управління вказує, що за запропонованої редакції буде неможливо чітко відрізнити дружню послугу від правопорушення.

Істотні ознаки правопорушення заховані у примітці

Проблемним Управління вважає і спосіб конструювання нової статті. Основні ознаки правопорушення запропоновано визначити не в диспозиції, а в примітці.

ГНЕУ наголошує, що відповідно до вимог законодавчої техніки диспозиція повинна містити правило поведінки або опис юридичного складу, тоді як примітки мають використовуватися для уточнення, конкретизації чи пояснення окремих положень.

У цьому випадку примітка фактично визначає істотні ознаки об’єктивної сторони складу адміністративного правопорушення, а тому підміняє основний нормативний зміст статті. Основні ознаки об’єктивної сторони нового складу мають бути викладені безпосередньо в диспозиції або міститися у відповідному регулятивному законодавстві за умови використання бланкетної диспозиції.

Чи справді проблема була у «систематичності»

Ще одне зауваження стосується самого обґрунтування необхідності нової відповідальності. У пояснювальній записці автори пов’язують проблему застосування статті 164 КУпАП, зокрема, із судовими посиланнями на відсутність систематичності підприємницької діяльності.

ГНЕУ звертає увагу, що стаття 42 Господарського кодексу України, на яку посилаються автори, втратила чинність у зв’язку з втратою чинності Господарським кодексом України на підставі Закону № 4196-IX від 9 січня 2025 року. Тому навряд чи надалі суди зможуть застосовувати формальний критерій систематичності саме на підставі цієї норми.

Крім того, наголошується на співвідношенні КУпАП із регулятивним законодавством. Кодекс, за його правовою природою, має вторинний характер: він не визначає законність певних дій, а встановлює відповідальність за порушення правил, сформульованих в інших законодавчих актах.

Тому запропонована конструкція, за якої відповідальність встановлюється за перевезення без державної реєстрації як суб’єкта господарювання, фактично змушуватиме суд під час розгляду справи встановлювати, чи потребувала відповідна діяльність такої реєстрації та чи підпадали конкретні дії під визначення пасажирських перевезень у спеціальному законі.

У зв’язку з цим Головне науково-експертне управління вбачає у законопроєкті спробу вирішити проблему застосування регулятивного законодавства шляхом внесення змін до законодавства про адміністративну відповідальність. На думку Управління, за наявності проблем із визначенням того, які саме дії порушують правовий порядок, першочергових змін потребують положення саме регулятивного законодавства.

Хто розглядатиме справи: ГНЕУ побачило прогалину

Окремо ГНЕУ звертає увагу на розмежування повноважень органів, які мають розглядати справи за новою статтею 164-20 КУпАП.

Законопроєкт одночасно наділяє такими повноваженнями органи Національної поліції та органи автомобільного транспорту та електротранспорту, однак не встановлює критеріїв розмежування їхньої предметної компетенції.

За відсутності таких критеріїв, можливі спори щодо компетенції, дублювання повноважень або неоднакова практика застосування закону.

Зауваження до Закону «Про автомобільний транспорт»

Також, запропонована заборона здійснювати оплатні автомобільні перевезення пасажирів без державної реєстрації як суб’єкта господарювання фактично не створює нового правового регулювання.

Чинна редакція статті 29 Закону вже передбачає, що автомобільним перевізником та автомобільним самозайнятим перевізником, які здійснюють перевезення пасажирів на договірних умовах, є суб’єкти господарювання, які діють відповідно до законодавства та одержаної ліцензії.

Тому, запропонована норма не встановлює нової або додаткової вимоги для цієї сфери.

Зайвим ГНЕУ вважає і запропоноване уточнення щодо «діючої» схеми маршруту в переліку документів, які повинен мати водій автобуса під час регулярних пасажирських перевезень. Управління зазначає, що документи, які засвідчують право на здійснення автомобільних перевезень, апріорі мають бути чинними та актуальними.

Окремі правила вже існують для небезпечних вантажів та відходів

Окремий блок зауважень стосується відповідальності за перевезення небезпечних вантажів та небезпечних відходів транспортними засобами, які не внесені до ліцензійної справи перевізника.

ГНЕУ вказує, що питання небезпечних відходів уже врегульоване Законом України «Про управління відходами», який визначає поняття небезпечних відходів, вимоги до їх перевезення та відповідальність за порушення законодавства у цій сфері.

Питання перевезення небезпечних вантажів також врегульоване спеціальним Законом України «Про перевезення небезпечних вантажів».

Тому питання відповідальності за перевезення небезпечних вантажів та небезпечних відходів, у разі необхідності, доцільно вирішувати шляхом внесення відповідних змін саме до цих законів.

Водночас зайвим Управління вважає уточнення про те, що відповідальність за відповідне порушення стосується саме «ліцензіатів», оскільки чинна стаття 60 Закону вже говорить про відповідальність перевізників, а законодавче визначення автомобільного перевізника передбачає його статус як суб’єкта господарювання, який діє на підставі отриманої ліцензії.

Позиція інших органів

Позиції державних органів щодо законопроєкту виявилися неоднорідними.

Міністерство з відновлення, інфраструктури та транспорту України вважає законопроєкт актуальним та обґрунтованим, оскільки він спрямований на підвищення безпеки пасажирів, забезпечення конкурентних умов на ринку перевезень та вдосконалення державного контролю. Державна служба України з безпеки на транспорті зауважень і пропозицій не висловила.

Водночас Міністерство внутрішніх справ України та Національна поліція України вважають проєкт таким, що потребує доопрацювання, зокрема щодо надання поліції повноважень розглядати справи за ч. 7 ст. 133-1 КУпАП.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини підтримує законопроєкт за умови врахування зауважень щодо суб’єктів адміністративної відповідальності та підвідомчості відповідних справ. Міністерство юстиції України також надало зауваження та пропозиції, однак їх зміст у висновку Комітету не деталізовано.

Як пропонують доопрацювати законопроєкт

ГНЕУ окремо звертає увагу на законодавчу конструкцію самого проєкту. Оскільки, на думку Управління, запропоновані зміни до КУпАП є похідними від змін до регулятивного законодавства, воно вважає доцільним оформити їх окремими законопроєктами: одним щодо внесення змін до КУпАП та іншим — щодо внесення змін до регулятивного законодавства.

Управління також звертає увагу на невідповідність назви проєкту його змісту. У назві йдеться лише про зміни до КУпАП, хоча текст передбачає також зміни до Закону України «Про автомобільний транспорт». Крім того, предмет законопроєкту виходить за межі пасажирських перевезень, оскільки охоплює питання відповідальності у сфері перевезення небезпечних вантажів та небезпечних відходів, здійснення оплатних автомобільних перевезень, а також документів, які повинен мати водій автобуса під час регулярних перевезень.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook, в Instagram та в Х, щоб бути в курсі найважливіших подій.