Евроинтеграция без компромиссов. Почему первый кластер Украина закроет последним и как он изменит отношения человека с государством

Оксана, скажите, евроинтеграция в представлении многих — это сугубо технический процесс: принятие законов, приведение украинского законодательства в соответствие с правом ЕС, выполнение показателей и отчетность о прогрессе. Однако в основе ЕС лежат не только правовые и экономические, но прежде всего ценностные принципы. Какие из них сегодня являются наиболее важными для Украины?

Европейский Союз — это уникальное объединение, и его особенность заключается в том, что он основан на конкретных ценностях, прямо закрепленных в статье 2 Договора о Европейском Союзе. Речь идет об уважении человеческого достоинства, свободе, демократии, равенстве, верховенстве права и уважении прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам.

Важно, что это не просто декларативные формулы. В праве ЕС эти ценности имеют юридическое значение: они являются условием членства, ориентиром для толкования права ЕС и критерием оценки того, способно ли государство быть частью правопорядка ЕС. Именно поэтому в процессе расширения ЕС оценивает не только то, приняты ли необходимые законы, но и то, способно ли государство на практике действовать как часть этого правопорядка — с независимыми институтами, предсказуемыми правилами и реальным уважением к ценностям, закрепленным в Договоре о ЕС.

В этом перечне ценностей я бы особенно выделила верховенство права, ведь без него другие ценности трудно реализовать. Права человека, равенство или демократия остаются уязвимыми, если нет независимого суда, предсказуемых правил и действенных механизмов их применения и защиты.

Недавно в Люксембурге Украина официально открыла первый переговорный кластер «Основы». Еврокомиссар Марта Кос назвала этот день «мегапонедельником». Почему этот этап является настолько фундаментальным и что он меняет для нашей страны?

Это действительно исторический момент и результат масштабной работы, которую Украина системно ведет еще со времен Революции Достоинства. Открытие Кластера 1 свидетельствует о том, что Украина прошла необходимый этап для перехода к предметным переговорам по этому блоку — «Основы». Но в то же время важно понимать: это не конечная точка, а переход к этапу, на котором ключевыми будут фактическое выполнение обязательств, устойчивость институтов и соответствие практики европейским стандартам.

Если представить архитектуру будущего членства Украины в ЕС, то кластер «Основы» — это фундамент. Без него невозможно возвести стены или уложить крышу; без него разговор о вступлении вообще теряет смысл. Я называю его «кластером доверия», ведь он касается базовых отношений между человеком и государством: одинаковы ли правила для всех, работают ли институты независимо и добросовестно, может ли гражданин реально защитить свои права.

Именно поэтому этот кластер охватывает не только правосудие, борьбу с коррупцией и основные права, но и, в частности, функционирование демократических институтов, реформу государственного управления, экономические критерии, публичные закупки, статистику и финансовый контроль. Это комплекс, без которого современное демократическое государство не может полноценно функционировать.

Если перевести термин «верховенство права» с юридического языка на общедоступный, то как бы вы объяснили гражданам его практическую ценность?

Юристы привыкли мыслить статьями и кодексами, но здесь лучше всего работает простая аналогия с футболом. Представьте себе матч: игрок грубо нарушает правила, и арбитр без колебаний показывает ему красную карточку. Все понимают: это фол, решение справедливое. На следующей неделе — другая игра. Ситуация идентична, игрок так же нарушает правила, но арбитр уже не реагирует. Будет ли после этого доверие к результату матча, к арбитру или к футбольной ассоциации в целом? Очевидно, что нет.

Для меня практическая ценность верховенства права — прежде всего в предсказуемости и равенстве правил. Это устойчивые и понятные правила, которые последовательно и одинаково применяются ко всем. Когда пенсионер обращается в суд за перерасчетом выплат или предприниматель защищает свой бизнес, они должны иметь обоснованную уверенность: решение будет зависеть от закона, доказательств и установленных обстоятельств дела, а не от денег, статуса или связей. Именно из такого опыта взаимодействия с государством и рождается доверие.

План действий из почти 530 шагов: где компромиссы невозможны

Одним из главных документов на этом пути является «Дорожная карта по вопросам верховенства права». Какие задачи в ней являются самыми сложными для Украины и какие сроки нам отведённы?

«Дорожная карта» по вопросам верховенства права является составной частью Национальной программы адаптации законодательства Украины к праву Европейского Союза, но её значение выходит далеко за пределы чисто законодательного сближения. Это один из ключевых инструментов управления процессом евроинтеграции в сфере верховенства права: она охватывает не только изменения в законодательстве, но и практику его применения, институциональные реформы, потенциал органов власти. Она содержит около 530 конкретных мер в четырех крупных блоках: правосудие, борьба с коррупцией, основные права, а также юстиция, свобода и безопасность.

Ее особенность — в комплексном подходе. В сфере верховенства права все взаимосвязано. Антикоррупционная система не будет эффективной без дееспособных и независимых судов; доступ к правосудию теряет смысл без реального исполнения судебных решений; а качество судебной системы невозможно без надлежащего юридического образования и добросовестного отбора в юридические профессии. Именно поэтому «Дорожная карта» задает не фрагментарную логику отдельных изменений, а целостную рамку трансформации системы.

Срок реализации до конца 2027 года является весьма амбициозным, но достижимым при условии надлежащей координации между правительством, парламентом, судебной властью, антикоррупционными институтами и гражданским обществом. Международные партнеры поддерживают и будут поддерживать этот процесс, но ответственность за качество и устойчивость реформ лежит прежде всего на украинских институтах.

Ориентир «конец 2027 года» часто звучит в политических и экспертных дискуссиях. Как это соотносится с распространенными прогнозами относительно возможного вступления Украины в ЕС в 2030 году?

Необходимо понимать специфику переговорного процесса. Конец 2027 года — это важный и очень амбициозный внутренний ориентир для выполнения «Дорожной карты» по вопросам верховенства права. Но в логике переговорного процесса сама по себе дата ничего автоматически не решает. Для ЕС ключевым будет не факт наступления определенного срока, а то, будут ли реформы выполнены фактически: будет ли законодательство соответствовать праву ЕС, будет ли оно работать на практике, будут ли результаты устойчивыми и необратимыми.

Именно поэтому прогнозы о возможном вступлении Украины в ЕС в 2030 году следует воспринимать не как гарантию, а как условный сценарий. Он возможен лишь при условии, что Украина не просто выполнит формальные меры, а продемонстрирует реальный прогресс в сферах верховенства права, борьбы с коррупцией, основных прав, демократических институтов и государственного управления.

В вопросе Кластера 1 «Основы» компромиссы относительно сути требований фактически невозможны, ведь речь идет о базовых стандартах верховенства права, демократии и защиты основных прав. Украина стремится стать частью правопорядка ЕС, построенного на общих ценностях и правилах, а значит, должна доказать способность действовать в соответствии с этими правилами — не только на уровне законодательства, но и в повседневной практике институтов. Это, прежде всего, зона ответственности Украины.

Да, другие переговорные кластеры могут продвигаться параллельно — всего их шесть. Однако специфика архитектуры расширения ЕС заключается в том, что Кластер 1 открывается первым, а закрывается последним. Именно прогресс в области верховенства права будет определять доверие ко всему процессу. Без него членство невозможно — даже если в других секторах Украина будет продвигаться быстрее. Это демонстрирует то значение, которое Европейский Союз придает верховенству права.

Что из уже сделанного в рамках судебной реформы можно считать точкой невозврата, а где риски отката остаются высокими?

«Необратимость» — понятие относительное. Она не наступает автоматически после принятия закона или создания нового института. В конце концов, закон можно изменить, а институт — ослабить, если нет надлежащих сдерживающих механизмов и общественного контроля.

Кризис вокруг независимости антикоррупционной инфраструктуры летом 2025 года очень четко это показал. Даже после создания новых органов и закрепления гарантий их независимости риск ослабления этих гарантий может возникнуть вновь. Но украинский опыт также показывает и другое: самым сильным сдерживающим фактором от такого сценария часто является именно общество. Настоящая необратимость, на мой взгляд, наступает тогда, когда в стране формируется мощный общественный спрос на реформу и когда граждане четко заявляют: государство больше не может действовать иначе.

Если говорить о фундаментальных институциональных достижениях, то у нас уже есть новая основа. Среди семи рекомендаций Европейской Комиссии, изложенных в Заключении по заявке Украины на членство в ЕС, первые две касались именно верховенства права: реформы Конституционного Суда и продолжения судебной реформы путем обновления органов судейского управления.

Был запущен прозрачный конкурсный отбор судей Конституционного Суда с участием международных экспертов, и в соответствии с новой процедурой уже состоялись четыре назначения. Также были реорганизованы ключевые органы судебного управления — Высший совет правосудия и Высшая квалификационная комиссия судей, где критерий добросовестности стал определяющим. Институциональная архитектура в значительной степени создана и начала функционировать. Но её необратимость будет зависеть от того, смогут ли эти институты стать по-настоящему дееспособными, независимыми и добросовестными — и будет ли общество и в дальнейшем готово защищать саму логику реформы от отката.

Кадровый дефицит в судах и реформа юридического образования

Если спуститься на уровень практических результатов, которые ощущают на себе бизнес и граждане: что уже «работает», а где ситуация критическая?

Тем, что уже можно буквально «пощупать» и измерить цифрами, является реформа системы исполнения судебных решений. Институту частных исполнителей в Украине исполнилось 10 лет. Время показало, что этот институт является жизнеспособным и результативным. Частные исполнители, работая лишь примерно с пятой частью рынка проблемной задолженности, обеспечивают пропорционально вдвое больший объем взыскания, чем государственные исполнители, а в расчете на одного исполнителя — более чем в шесть раз выше результат.

Это свидетельствует о том, что частное исполнение является эффективным инструментом обеспечения права на исполнение судебного решения.

Именно поэтому дальнейшее укрепление статуса и полномочий частных исполнителей, обеспечение прозрачности доступа к профессии, постепенное расширение категорий решений, которые они могут исполнять, а также совершенствование контроля и дисциплинарной ответственности являются важной частью мер, предусмотренных «Дорожной картой».

Самый острый системный вызов для судебной власти сегодня — это кадровый дефицит в судах. Его последствия не ограничиваются лишь внутренней организацией работы судов: он одновременно влияет на сроки рассмотрения дел, качество правосудия, нагрузку на судей и, в конечном итоге, на реальную возможность человека защитить свои права. По данным ВСП, вакантными остаются более 2,2 тыс. судейских должностей — около трети от предельной штатной численности. В некоторых местных судах правосудие фактически осуществляет лишь один судья, обладающий полномочиями.

ВККС и ВРП сейчас работают в чрезвычайно интенсивном режиме, набор судей продолжается. Но задача заключается не только в том, чтобы быстро заполнить вакансии, но и в том, чтобы система пополнялась профессиональными, независимыми и добросовестными судьями. Именно это является необходимым условием как реального доступа к правосудию, так и доверия к судебной реформе.

Вопрос кадров логически подводит нас к проблеме высшего образования. Реформа юридического образования также является частью кластера «Основы». Почему для Брюсселя качество украинского юридического образования является вопросом верховенства права, а не только образовательной политики?

Мы можем годами заниматься очисткой судов или перестройкой институтов, но возникает логичный вопрос: кто придет в систему через 5 или 10 лет? Какими ценностями будут руководствоваться новые судьи, прокуроры и адвокаты? Будут ли они воспринимать право лишь как набор норм и процедур или как инструмент защиты человека, справедливости и верховенства права?

Именно поэтому для Европейского Союза юридическое образование является частью более широкого разговора о качестве правосудия. В Совместной позиции ЕС по Кластеру 1 «Основы» уже определены промежуточные критерии — interim benchmarks, от выполнения которых зависит дальнейшее продвижение переговоров. Качество юридического образования и доступ к нему являются важным элементом этой рамки. Ведь речь идет не о дипломе как формальном документе, а о способности системы образования формировать юристов с независимым мышлением, уважением к правам человека, навыками правовой аргументации и пониманием европейских стандартов.

Для Украины это особенно важно из-за очевидного парадокса: у нас много студентов-юристов и выпускников, но судебная система, прокуратура, адвокатура и бизнес все равно испытывают дефицит качественных кадров. Это означает, что вопрос заключается не только в количестве дипломов, но и в качестве подготовки и профессиональной культуре, которую формирует образование.

Поэтому важно провести разграничение между фундаментальным юридическим образованием и специализированной подготовкой кадров для органов правопорядка. Будущий судья, прокурор или адвокат должен формироваться в среде академической свободы, критического мышления, правовой аргументации и уважения к правам человека. Именно в такой среде закладывается профессиональное мышление, от которого будет зависеть качество будущего правосудия и правовой системы Украины на десятилетия вперед.

Теневые отчеты и бытовое верховенство права

Иногда кажется, что еврореформы происходят в параллельной реальности: чиновники отчитываются о критериях, а рядовой гражданин не понимает, как это касается его жизни. Как преодолеть этот коммуникационный разрыв?

В современном мире нельзя сначала проводить реформу, а потом думать, как её объяснить обществу. Логику изменений нужно объяснять заранее — ещё до того, как решение принято или начинает внедряться. Мы уже сталкивались с ситуациями, когда важные по своему содержанию инициативы вызывали сопротивление заинтересованных сторон, в частности, из-за отсутствия предварительных разъяснений: зачем нужны эти изменения, какую проблему они решают и как повлияют на людей.

Коммуникация в процессе евроинтеграции — это не декоративное дополнение и не заключительный этап после принятия решения. Это условие общественного доверия к реформам. Сложные термины нужно переводить на язык жизненных ситуаций.

Государство должно объяснять гражданину: независимый суд нужен не абстрактному Брюсселю, а лично вам. Чтобы, когда возникнет имущественный, трудовой или семейный спор, вы обращались в суд с уверенностью, что дело рассмотрит независимый и беспристрастный суд, а решение будет принято на основе закона, доказательств и установленных обстоятельств дела.

Именно поэтому правовое просвещение — это не менее важная часть евроинтеграции, чем законодательные изменения. Это также залог необратимости реформ: люди, понимающие смысл перемен, лучше способны их поддерживать, требовать надлежащего выполнения и не допускать возврата к старым практикам.

Какую роль в этом процессе играет украинское гражданское общество? В последнее время всё чаще звучит термин «теневые отчёты» от общественности.

Я глубоко убеждена, что евроинтеграция — это масштабный общенациональный проект, в котором должны взаимодействовать власть, бизнес и общество. Украинский гражданский сектор является одним из самых активных среди стран-кандидатов. Наши общественные организации давно переросли роль чисто классического watchdog («сторожевого пса»), который лишь критикует и фиксирует нарушения. Они стали соавторами политики.

В период полномасштабной войны, когда государство испытывает острый дефицит человеческого капитала и экспертизы, гражданское общество стало существенным источником интеллектуального потенциала — в подготовке аналитики, формировании рекомендаций, мониторинге реформ и контроле за выполнением евроинтеграционных обязательств.

Практика подготовки «теневых отчетов» является весьма показательной и стала важным элементом независимого мониторинга евроинтеграционных реформ в сфере верховенства права. Ежегодно Европейская комиссия публикует официальный отчет о расширении. Уже два года подряд коалиция украинских общественных организаций параллельно готовит свой независимый, альтернативный отчет по сектору верховенства права. Они не просто указывают на проблемы, а предлагают конкретные и практические рекомендации о том, как эти проблемы можно устранить. Именно это переводит дискуссию из плоскости критики в плоскость партнерской работы над качеством реформ.

Какой вы видите Украину через 5−10 лет, если «Дорожная карта» будет успешно выполнена, а кластер «Основы» — успешно закрыт?

Моя главная мечта — чтобы через 5 или 10 лет мы перестали воспринимать верховенство права как «реформу», внешнее требование или очередной список критериев, которые нужно выполнить для закрытия переговорного кластера. Я хочу, чтобы оно стало нашей внутренней, естественной нормой поведения.

Настоящие изменения происходят тогда, когда каждый на своём месте чувствует личную ответственность за качество государства — в быту, в профессиональном взаимодействии, в бизнесе, на государственной службе, в школе или больнице. Когда уважение к правилам, к достоинству другого человека и к справедливому решению становится не исключением, а повседневной практикой.

Для меня европейская Украина — это не только страна, выполнившая переговорные критерии. Это страна, где человек знает, что его права будут защищены; где институты являются дееспособными, независимыми и добросовестными; где соблюдение правил является естественной частью правовой культуры. Это амбициозная цель, но именно она определяет, какой будет Украина в будущем.