Хотіти більшого. Що не так із висновком Венеційської комісії щодо іноземців, які обиратимуть членів ВККС
Антоніна Славицька
народний депутат України
Венеційська комісія позитивно оцінила залучення міжнародних експертів до добору нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, оновлення якого заплановане на 2027 рік. Передбачається, що добір проводитиме другий склад конкурсної комісії, до якого входять представники, висунуті на міжнародному рівні. Їхню участь начебто передбачено на «обмежений період» – до відновлення звичайної національної процедури.
Це – офіціоз. А далі я своїми словами поясню, чого насправді хоче від нас «Венеційка», чому її вимоги надмірні і чи правильно зробили Сполучені Штати, відмовившись від участі у роботі цієї організації.
Чим не догодив урядовий законопроєкт?
Почнемо з того, що у червні 2027 року спливають повноваження майже всього складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС). Є потреба в обранні нових членів органу, який оцінює суддів і добирає кандидатів на посади. Щоб це було можливо зробити, новий прем’єр Сергій Корецький вніс на розгляд Ради законопроєкт №16018-1 – про внесення змін до закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо удосконалення конкурсних процедур на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та члена Вищої ради правосуддя, який є альтеративним до аналогічної ініціативи, внесеної народними депутатами.
Що пропонує Корецький?
Поміж іншого, законопроєкт описує принципи формування конкурсної комісії щодо відбору членів ВККС : «Другий склад конкурсної комісії формується з трьох осіб з числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб, не менше один з яких є громадянином України, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п’яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері судової реформи та/або запобігання і протидії корупції. Такі міжнародні та іноземні організації погоджують пропозицію спільного списку кандидатів».
Таким чином, пропонується, щоб до конкурсної комісії входило троє міжнародних експертів, щонайменше один з яких є громадянином України, та троє делегатів з числа діючих суддів або суддів, що перебувають у відставці.
Важливо, що за більш-менш за аналогічним принципом подібні комісії працювали і раніше, тобто поки що ми не бачимо нічого нового. Хоча це не зовсім так. Нове полягає в тому, що викладене у законопроєкті не сподобалося Венеційській комісії.
25 вересня Венеційська комісія разом із Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права Ради Європи оприлюднила терміновий висновок щодо згаданого законопроєкту. Головна думка проста: повернення міжнародних експертів до конкурсу вітається, але в нинішній редакції законопроєкту це радше формальність. За словами Комісії, в урядовій версії механізм «зберіг би форму, але не суть» того, що передбачають євроінтеграційні зобов’язання України.
Натомість Венеційська комісії хоче ось чого:
- Прибрати норму про те, що за квотою міжнародних партнерів у комісії має бути принаймні один громадянин України. Це, мовляв, послаблює механізм роботи конкурсної комісії.
- Натомість посилити роль міжнародної компоненти у складі конкурсної комісії Венеційка пропонує ось яким чином: необхідно, аби і щодо доброчесності, і щодо компетентності, і щодо фінального списку для ухвалення рішення були дані чотири голоси, з яких щонайменше два – від міжнародних членів. Тобто від нас чекають, що ухвалення остаточного вердикту щодо кандидатів до складу ВККС залежатиме саме від міжнародних експертів.
- Вилучити норму про можливість заміщення міжнародників українськими органами. Йдеться про те, що у разі коли партнери не надають кандидатів до комісії, замість них квоту може заповнити Рада прокурорів, Рада адвокатів і Національна академія правових наук. Венеційка вважає це неможливим і пропонує у разі виникнення такої ситуації продовжити подання для міжнародних організацій або, у крайньому разі, передати це право нейтральному суб’єкту (щоправда, не уточнюючи, хто б це міг бути).
- Продовжити терміни роботи конкурсної комісії. Тобто передбачити, що вона працюватиме не фіксований термін, а поки не виконає своє «завдання». При цьому відбір треба оголошувати щонайменше за шість місяців до закінчення повноважень, а чинні члени ВККС мають працювати до призначення наступників.
- Надати комісії можливість самотужки збирати й аналізувати інформацію про кандидатів. Венеційська комісія наголошує: перевірити доброчесність кандидатів без власної аналітичної спроможності неможливо. Тому Комісії потрібна аналітична підтримка, підзвітна лише їй.
Реакція на вимоги
В цілому прагнення Венеційської комісії збільшити питому вагу іноземців, а таких рішень, які вони ухвалюють, є зрозумілим. Але це побажання можна розглядати у двох площинах. Перша: а чи є конституційними подібні вимоги? Друге: навіть незалежно від відповіді на перше запитання, чи є таке насичення міжнародними експертами ефективним та результативним, і що про це каже попередній досвід?
В цій історії є й фінансовий момент: влітку ЄС включив необхідність ухвалення подібного законопроєкту до плану Ukraine Facility. Тобто йдеться про фінансову підтримку України, яка упродовж 2024-2027 років має сягнути 50 млрд євро.
Отже, Україні пропонують вкотре стиснути зуби і закрити очі на те, що рішення у царині судочинства стосовно органів суддівського врядування фактично будуть ухвалювати іноземці. Бо черговий транш фінансування залежить від того, як і коли буде переобрана ВККС. Сама ж Венеційка зазначає, що залучення міжнародних експертів начебто не порушує український суверенітет, а всі необхідні запобіжники вже передбачені в існуючому законодавстві.
Вона також вважає, що тимчасовий характер міжнародної участі визначається «завданням, для якого її запроваджено, а не фіксованою датою». Тобто саме по собі закінчення встановленого законом строку не є причиною відмовлятися від міжнародних експертів. Спочатку Україна має провести «належну реформу» національних органів, які надалі переберуть на себе формування ВККС – і лише після цього повертатися до звичайної процедури без міжнародної участі.
Ось тут і варто згадати відому істину: немає нічого більш постійного, аніж тимчасове. Саме так «тимчасова» міжнародна участь у формуванні ВККС ризикує перетворитися на безстрокову. Бо критерій «належної реформи» – розмитий, так само незрозумілим є й те, а хто визначає ступінь цієї «належності». Це виглядає як замкнене коло.
Що стосується того, що залучення іноземців на фактично постійній основі, на думку ВК, не порушує суверенітету держави, адже це є «суверенне рішення» парламенту, можна зауважити наступне. Не має сумнівів, що Верховна Рада України є повністю легітимним органом державної влади під час воєнного стану згідно з українським законодавством та міжнародними нормами. Водночас під тиском зовнішніх обставин та факторів (зокрема необхідності пошуку фінансування в умовах воєнного стану та зруйнованої економіки) парламент, який через обставини війни залишився в поточному скликанні поза строком, дійсно вимушено підтримує окремі вимоги Європейської комісії, які не стосуються імплементації директив, а скоріше повʼязані із лобізмом так званих активістів, які отримують гранти для проведення тих чи інших «реформ».
Але це дуже сумнівна історія з точки зору «суверенного рішення». Коли строк повноважень парламенту de facto вичерпано, а рішення ухвалюються під тиском зовнішніх обставин і в інтересах зовнішніх же гравців, – називати це «суверенним вибором» можна лише з великою натяжкою.
А чи все іноземці роблять правильно?
Припустимо навіть, що ми вчергове погодимося на запропоновану схему, але тут на порядку денному постає те друге питання, яке я сформулювала вище: а чи є ефективними всі попередні заходи, які були здійснені в тому числі за рекомендаціями Венеціанської комісії та наших власних антикорупційних органів? Коли нам вкотре нагадували про те, що на кону – членство в ЄС та / або фінансові вливання?
Відповідь на це питання є такою: упродовж 2025-2026 років понад 70 суддів зверталися до Верховного Суду з позовами проти ВККС, звинувачуючи її в махінаціях та непрозорому нарахуванні балів під час конкурсних процедур.
На окрему згадку заслуговує триваючий і по цей час скандал, який отримав назву «раімовщина». Він пов’язаний з прізвищем Руслана Раімова, діючого помічника голови ВККС Андрія Пасічника. За його участі ВККС так проводила конкурс на обіймання суддівських посад, що переможцями стали наближені до ВККС та ВРП люди.
У парламенті була навіть створена тимчасова слідча комісія (ТСК) під головуванням нардепа Сергія Власенка, котра й зайнялася вивченням цього інциденту. «Особливе занепокоєння викликає участь у конкурсах родичів, помічників та інспекторів членів ВККС і ВРП, які продемонстрували непропорційно високі результати на тих етапах конкурсу, де оцінювання кандидатів здійснювалось безпосередньо членами ВККС. Успішне проходження усіх етапів конкурсів дружинами членів ВККС та ВРП, а також самими членами ВРП створює враження привілейованого доступу до посад та підриває довіру до прозорості конкурсних процедур», – зазначається у звіті ТСК.
Але якщо добре подумати, то що ми знаємо не лише про теперішніх членів ВККС, а й про самих міжнародних експертів, котрі контролюють процес створення органів суддівського врядування? Приміром, Етична рада Вищої ради правосуддя (ВРП) має у складі трьох іноземців, серед яких, приміром, Лавлі Перлінг – заступниця голови Етичної ради, колишня генеральна прокурорка Естонії. Довкола неї свого часу виник скандал щодо суміщення нею політичної та прокурорської діяльності. А Роберта Корді (тепер, щоправда, вже колишнього члена Етичної ради) підозрювали у шахрайстві та використанні чужого номера соціального страхування в США. Таким чином, особи, покликані стежити за дотриманням чужих законів, порушували власні у власних країнах. Але Венеційська комісія все одно наполягає на умовно їх присутності.
Так навіть якщо ми розміняємо суверенітет на беззаперечне виконання подібних рекомендацій ВК, то вочевидь — все одно не отримуємо бажаний результат. Тобто не отримуємо на виході прозорі процедури, заповнені суддівські вакансії та суддів, які ухвалюють винятково зважені рішення і не є поміченими в будь-яких скандалах. На тлі всього цього загострюються дебати про те, наскільки незалежним є процедури формування суддівського корпусу та чи не втрачають вагу голоси «міжнародних експертів». А вони її, що очевидно, таки втрачають.
І тут виникає ще одне питання: а хто взагалі готує проекти висновків для Венеційської комісії? Відчуття таке, що цей проєкт висновку ВК писали наші отримувачі міжнародної технічної допомоги (бо Комісія, готуючи свої висновки по Україні, завжди зазначає, що обговорює їх з не названими представниками «громадянського суспільства») – тобто люди, які не мають ані формального мандата від українського суспільства, ані реальної відповідальності за наслідки.
Складається враження, що це саме вони пишуть текст, який потім «Венеційка» лише затверджує. І цей текст стає для України майже обов’язковим до виконання під загрозою втрати фінансування. Це не експертиза. Це – паралельне нормотворення в інтересах тих, хто його ініціює.
Водночас профільний комітет Верховної Ради з питань правової політики рекомендував не урядову, а депутатську версію законопроєкту щодо повернення «міжнародних експертів» до комісії із відбору членів ВККС, який парламент розгляне найближчим часом.
В рішенні комітету окремо зафіксована необхідність розглянути висновки Венеційської комісії під час подальшої роботи над законопроектом, зокрема при його підготовці до другого читання.
Отож, певне ставлення наші законодавці до вимог ВК засвідчили. А тим часом у США відбулися дещо інші процеси.
Навіщо потрібна Венеційська комісія та що про неї думають у США?
Почнемо з того, що Венеційська комісія (офіційна назва – Європейська комісія за демократію через право) замислювалася як орган, який допомагатиме країнам приводити їхні закони та Конституції у відповідність до європейських стандартів у сферах демократії, прав людини та верховенства права. Тобто як авторитетний незалежний дорадчий орган при Раді Європи, що складається з провідних експертів у галузі конституційного та міжнародного права.
Але нині точаться розмови про надмірну політизацію «Венеційки», причому така критика на її адресу лунає з різних країн. Перш за все, Комісії закидають інституційну вразливість і, зокрема, недоліки методу відбору її членів. Бо членів Венеційської комісії висувають держави-учасниці, і Комісія не завжди може ефективно відфільтрувати кандидатів, які можуть бути політично ангажованими.
Дослідники зазначають, що цей інституційний недолік поглиблюється небажанням Комісії застосовувати власні вимоги до членства та принципів поведінки її представників. У результаті до складу органу можуть потрапляти люди, чия діяльність пов’язана з політикою, що підриває сприйняття її безсторонності. Критики роботи Комісії також звинувачують «Венеційку» у подвійних стандартах та недостатньому врахуванні місцевої специфіки.
А вишенькою на цьому торті є вихід Сполучених Штатів зі складу Венеційської комісії. 7 січня 2026 року президент США Дональд Трамп підписав меморандум, яким наказав припинити участь країни у 66 міжнародних організаціях. Серед них – і Венеційська комісія. При цьому США були спостерігачем у Комісії з 1991 року, а у квітні 2013 року на власний запит стали її повноправним членом.
Причини ж виходу з Комісії були політично-економічними. Білий дім обґрунтував своє рішення тим, що ці організації «діють всупереч національним інтересам, безпеці, економічному процвітанню або суверенітету США», а також «неефективно витрачають гроші платників податків».
У Венеційській комісії висловили з цього приводу жаль, зазначивши, однак, що двері установи залишаються відкритими для американців. Додам, що для самих США висновки Венеційської комісії не мали обов’язкової політичної ваги, тож вихід позбавляє Вашингтон лише незначного важелю впливу. А от для Комісії це означає втрату одного з 61 члена.
А що стосовно України?
А Україна ніяк не запропонує свого нового представника до складу Венеційської комісії. У періоди 1995-2001, 2005-2009 та починаючи з 2017 року, Україну в ВК представляє Сергій Головатий. Так, держава-член може пролонговувати 4-річні повноваження свого делегата, але у випадку з Головатим тільки його остання каденція добігла кінця вже двічі, а заміну цьому «венеційському старожилу» все ніяк не підготують. А дарма. Може, тоді б й діалог з ВК будувався на іншому рівні?
Тим часом Україна продовжує сплачувати членські внески за участь у Венеційській комісії. Хоча справа тут не стільки в грошах. Справа у тому, що реально дала Україні угода про приєднання нашої держави до Комісії, ухвалена у 1996 році?
Чи виправдала Венеційська комісія ті сподівання, які покладали на неї всередині 1990-х років? І якщо ні, то які кроки було б логічно здійснити зараз? Ніхто не закликає наслідувати приклад Трампа і заявляти про розрив взаємин з Венеційською комісією. Але здоровий скептицизм в оцінці її дій, рішень та вимог нам точно не завадить.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook, в Instagram та в Х, щоб бути в курсі найважливіших подій.
