Призначення прокурорів без конкурсу під час війни перевірять: що дозволяє закон і чому ОГП оголосив аудит

Новини про рішення Конституційного Суду чи кадрові наради в Офісі Генерального прокурора легко сприйняти як внутрішню юридичну кухню. Але рішення КСУ та кадрові рішення ОГП — стосуються значно ширшого питання: де закінчуються повноваження прокуратури і які запобіжники мають захищати громадянина від надмірного впливу держави.

18 вересня 2026 року в Офісі Генерального прокурора фактично поставили на паузу кадровий механізм, який дозволяє під час воєнного стану призначати прокурорів до ОГП та обласних прокуратур без конкурсу.

Виконувач обов’язків Генерального прокурора Антон Ковальський доручив керівникам утриматися від прийняття рішень щодо таких призначень. Одночасно ОГП анонсував аудит усіх призначень, здійснених на цій підставі протягом останнього року.

Сам Ковальський визнав і ширшу репутаційну проблему: за його словами, через дії окремих працівників постраждав авторитет прокуратури, а завдання системи тепер — професійною роботою його відновлювати.

Але кадрове рішення ОГП виходить далеко за межі внутрішніх перестановок і зачіпає самі правила формування прокурорського корпусу. Йдеться про те, як під час війни прокуратура отримала можливість обходитися без конкурсів, навіщо конкурс узагалі потрібен для незалежності прокурора і чому внутрішнього доручення ОГП недостатньо, щоб остаточно закрити цей механізм?

Як з’явилися призначення без конкурсу

За загальним правилом Закону України «Про прокуратуру» для переведення прокурора до прокуратури вищого рівня передбачена конкурсна процедура.

Стаття 38 передбачає оцінювання професійного рівня, досвіду, морально-ділових якостей прокурора та його готовності працювати в органі прокуратури вищого рівня.

Однак улітку 2025 року з’явився виняток. 22 липня Верховна Рада ухвалила Закон № 4555-IX. Ним розділ XIII «Перехідні положення» Закону «Про прокуратуру» доповнили пунктом 5-4.

Він дозволив у період воєнного стану призначати прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури прокурора прокуратури нижчого рівня шляхом переведення без проведення конкурсу, передбаченого статтею 38. 

Крім того, закон дозволив за встановлених умов призначати на такі посади осіб, які на момент набрання чинності відповідними змінами взагалі не обіймали посади прокурора.

Але це не означає, що достатньо лише заяви. Такі кандидати повинні відповідати встановленим законом вимогам, подати передбачені документи та пройти спеціальну перевірку.

Отже, пункт 5-4 не скасував усіх кадрових вимог. Але він прибрав один із елементів звичайного кар’єрного переходу до прокуратури вищого рівня — конкурсний відбір.

Навіщо прокурору конкурс

На перший погляд, це внутрішнє кадрове питання. Для громадянина різниця між прокурором, якого перевели за конкурсом, і прокурором, призначеним за спеціальною процедурою, може здаватися суто бюрократичною.

Але конкурс виконує функцію процедурного запобіжника.

Замість кадрового рішення, яке залежить переважно від адміністративної процедури призначення, закон передбачає окреме оцінювання професійного рівня, досвіду та морально-ділових якостей кандидата.

Це не означає, що прокурор, призначений без конкурсу, автоматично є непрофесійним, залежним або недоброчесним. Закон не дає підстав для такого висновку.

Питання в іншому: скільки незалежних процедурних фільтрів проходить кандидат перед тим, як отримати посаду в ОГП чи обласній прокуратурі.

Що про незалежність прокурора сказав Конституційний Суд

Тут кадрове питання виходить далеко за межі внутрішнього кадрового процесу прокуратури. Ще у 2020 році Конституційний Суд окреслив значення незалежності прокурора. У Рішенні № 6-р/2020 КСУ наголосив, що незалежність прокурора — не привілей, а гарантія справедливого, неупередженого та ефективного виконання ним своїх повноважень.

Цю лінію Конституційний Суд продовжив і грудні 2024 року у Рішенні №11-р(II)/2024.

КСУ розглядав інше питання — положення Закону «Про прокуратуру», пов’язані зі звільненням прокурорів у процесі реорганізації та кадрових змін. Тому це рішення не дає прямої відповіді щодо конституційності пункту 5-4 і не визнає безконкурсні призначення неконституційними.

Для нинішньої кадрової дискусії головний висновок КСУ в тому, що незалежність прокурора починається не в залі суду чи кабінеті слідчого — вона закладається ще на рівні його правового статусу та гарантій.

Тобто йдеться не лише про захист прокурора від прямого тиску у конкретній справі. Значення має і те, які правові механізми забезпечують його незалежність у самій системі прокуратури.

Це кореспондує зі статтею 16 Закону «Про прокуратуру», яка серед гарантій незалежності прокурора прямо називає особливий порядок його призначення, звільнення та притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також заборону незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення прокурорських повноважень.

Європейська практика

Кадрові процедури прокуратури мають значення і для європейської інтеграції України.

Європейська Комісія у своїх щорічних оцінках України системно приділяє увагу незалежності прокуратури та прозорому, заснованому на професійних якостях кадровому відбору.

Рекомендації щодо прозорості та merit-based підходу існували ще до появи пункту 5-4 у липні 2025 року.

Отже, повернення конкурсів — це вже не просто внутрішні кадрові процеси. Це частина ширшої реформи, від якої залежать незалежність прокуратури, прозорість кадрових рішень і відповідність європейським стандартам.

Що сталося 18 вересня

І саме зараз Офіс Генпрокурора робить кадровий крок у зворотному напрямку.

18 вересня Антон Ковальський доручив керівникам утриматися від призначень прокурорів за перехідними положеннями Закону «Про прокуратуру» — тобто тимчасово не застосовувати механізм, який дозволяє окремі кадрові рішення без загальної конкурсної процедури.

Другий крок — аудит усіх призначень, здійснених на цій підставі протягом останнього року.

Саме результати аудиту мають дати відповіді на питання, яких поки немає у публічному просторі.

Скільки прокурорів було призначено за пунктом 5-4? Звідки вони прийшли? На які саме посади? Чи відповідали кандидати всім установленим законом вимогам? Чи належно проводилися передбачені перевірки?

Сам факт відсутності конкурсу також не робить призначення незаконним — цей виняток прямо встановлений законом.

Чому ОГП не може просто скасувати пункт 5-4

ОГП поставив такі призначення на паузу, але не скасував сам механізм.

Пункт 5-4 нікуди не зник — він залишається чинною нормою Закону «Про прокуратуру». Змінити або вилучити її можна лише на законодавчому рівні. І тут також важлива позиція Конституційного Суду.

У Рішенні №6-р/2020 КСУ, посилаючись на статті 19, 92 та 131-1 Конституції, наголосив, що питання організації та діяльності прокуратури, які Конституція віднесла до законодавчого регулювання, мають визначатися законом. Суд окремо звернув увагу на імперативний характер цієї конституційної вимоги.

Щоправда, предмет тієї справи був іншим — КСУ розглядав законодавче регулювання оплати праці прокурорів. Але сформульований Судом підхід має ширше значення. Те, що Конституція віднесла до законодавчого регулювання прокуратури, не може бути переписане управлінським рішенням.

Конституція встановлює чітку рамку. Стаття 131-1 передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Стаття 92 також відносить організацію і діяльність прокуратури до питань, які визначаються виключно законами України.

Тому фактично маємо два різні рівні: закон продовжує дозволяти спеціальний механізм, а керівництво прокуратури доручило наразі утриматися від його використання.

Тож доручення виконуючого обов’язки Генерального прокурора може призупинити практичне застосування механізму, але не вилучити його із закону. Для цього потрібні зміни на законодавчому рівні.

Якщо держава вирішить остаточно відмовитися від цього кадрового винятку та повернути загальну конкурсну процедуру, для цього вже потрібні зміни до Закону «Про прокуратуру».

Законопроєкт уже в парламенті

І такий законопроєкт існує. 6 серпня 2025 року у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт № 13601 — «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо відновлення конкурсів на призначення прокурорів у період дії воєнного стану та підстав звільнення».

Є й альтернативний законопроєкт № 13601-1.

А 1 вересня 2026 року законопроєкт № 13601 було включено до порядку денного Верховної Ради.

Тобто, на рівні прокуратури мають з’ясувати, як протягом останнього року працював механізм призначень без загальної конкурсної процедури та які кадрові рішення були ухвалені.

На рівні парламенту вирішити, чи потрібен цей виняток надалі, чи закон має повернути загальний конкурсний порядок.

У Раді пропонують піти далі — конкурс уже на посаду Генпрокурора

Дискусія про конкурси в прокуратурі не обмежується поверненням конкурсного просування прокурорів до ОГП та обласних прокуратур.

22 червня у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт №15343 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора». 1 вересня його також включили до порядку денного парламенту.

Ініціатива пропонує значно глибшу зміну кадрової моделі — запровадити відкритий конкурс уже на посаду Генерального прокурора.

За запропонованою конструкцією кандидатів має відбирати конкурсна комісія. Президент повинен буде внести до Верховної Ради одного з відібраних нею кандидатів, а у разі його відхилення — другого. Проєкт також передбачає зміни у процедурі висловлення недовіри Генеральному прокурору та його дисциплінарної відповідальності.

Торбто, у парламенті фактично обговорюються два різні рівні кадрової реформи прокуратури.

Перший — повернення конкурсних процедур для прокурорів, які претендують на посади в ОГП та обласних прокуратурах.

Другий — запровадження конкурсного механізму при визначенні кандидатів уже на посаду керівника всієї системи прокуратури.

На перший погляд, обидві пропозиції рухаються в одному напрямі: зменшення адміністративної дискреції та посилення прозорості кадрових рішень. Але саме тут важливо не ототожнювати мету реформи з конституційністю конкретного механізму її реалізації.

Конкурс — не самоціль

Європейські рекомендації справді акцентують на незалежності прокуратури, прозорому та заснованому на професійних якостях доборі прокурорів. Однак у випадку Генерального прокурора виникає додаткове конституційне питання.

Конституція вже визначила суб’єктів його призначення: відповідно до пункту 11 частини першої статті 106 Президент України призначає Генерального прокурора за згодою Верховної Ради.

Тому суперечка навколо законопроєкту №15343 — не про те, чи має Генпрокурор бути незалежним. Головне — як посилити цю незалежність, не порушивши конституційних правил його призначення. Важливо, наскільки далеко звичайний закон може деталізувати процедуру його призначення, не змінюючи при цьому зміст конституційних повноважень Президента і парламенту.

Запропонована ж модель передбачає, що Президент обиратиме не з необмеженого кола кандидатів, а з кандидатур, попередньо визначених конкурсною комісією.

Де конкурс упирається в Конституцію

На ризики законопроєкту №15343 звертали увагу ще до його розгляду парламентом. Зокрема, «Судово-юридична газета» задалась важливим питанням: чи не отримає конкурсна комісія фактичний вплив на конституційне повноваження Президента щодо внесення кандидатури Генпрокурора.

Адже за запропонованою моделлю саме комісія відбирає кандидатів, а Президент має діяти вже в межах цього списку.

І тут проходить тонка конституційна межа. КСУ у своїх рішеннях неодноразово виходив із того, що повноваження Президента визначає Конституція і звичайний закон не може їх довільно змінювати.

Тому головне — не сам конкурс, а його правила. Чи здатні вони зробити призначення прозорішим, не змінюючи при цьому конституційний механізм призначення Генпрокурора?

Європейська реформа не скасовує Конституцію

До кадрової реформи прокуратури варто підходити виважено.

Повернення прозорих конкурсних процедур може посилювати довіру до кадрових рішень і зменшувати простір для необґрунтованої адміністративної дискреції. Європейські рекомендації також роблять акцент на прозорому, заснованому на заслугах доборі та кар’єрному просуванні прокурорів.

Але спосіб реалізації цих рекомендацій має відповідати українській Конституції.

Особливо це важливо під час воєнного стану. Стаття 157 Конституції не дозволяє змінювати Основний Закон в умовах воєнного або надзвичайного стану. Водночас ухвалення звичайних законів не може використовуватися для фактичної зміни конституційного розподілу повноважень між Президентом, Верховною Радою та іншими органами.

Тому зводити все до формули «конкурс чи без конкурсу» — надто просто.

Для прокурорів ОГП та обласних прокуратур головне, чи був виправданим воєнний виняток із конкурсної процедури і до чого він призвів на практиці.

З Генпрокурором ситуація складніша. Тут виклик — зробити призначення прозорішим і зменшити простір для політичних домовленостей, не змінюючи звичайним законом процедуру, яку закріплює сама Конституція.

Пауза — ще не скасування

Рішення від 18 вересня означає зміну кадрової практики ОГП, але поки не зміну закону.

Пункт 5-4 залишається чинним. Конституційний Суд не визнавав його неконституційним. А відсутність конкурсу сама по собі не означає незаконності вже проведених призначень, оскільки саме законодавець дозволив такий порядок під час воєнного стану.

Тому наступними подіями стануть результати кадрового аудиту та можливі рішення Верховної Ради щодо законопроєктів про повернення конкурсів.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.