Реформа прокуратури в Україні: вічні каденції та безсмертний конкурсний хаос

Реформа органів прокуратури в Україні завжди нагадувала рух мінним полем, де політичні інтереси тісно переплітаються з небажанням самої системи змінювати звичні правила гри. Проте статус кандидатки на вступ до Європейського Союзу диктує свої суворі умови. Черговим кроком на цьому шляху став комплексний урядовий законопроєкт № 16144, який має на меті кардинально перекроїти організаційні засади роботи прокурорів, посилити їхню незалежність та виконати цілу низку проміжних критеріїв оцінювання (Interim Benchmarks) від Єврокомісії.

Документ розроблявся тривалий час, і до цього процесу активно долучалися представники громадянського суспільства та профільні експерти. Як зазначає у своєму висновку Лабораторія законодавчих ініціатив, проєкт закону загалом успішно імплементує євроінтеграційні зобов’язання держави. Європейська комісія вже встигла в робочому порядку схвалити цю ініціативу як таку, що відкриває шлях до виконання вимог за кластером «Основи процесу вступу».

Попри позитивні оцінки з Брюсселя, диявол, як завжди, ховається в деталях реалізації. Законопроєкт пропонує скасувати спрощені процедури працевлаштування часів воєнного стану, повернути обов’язкові конкурси, створити нові етичні фільтри та повністю переформатувати систему оцінювання якості роботи обвинувачів. Це масштабне зрушення, яке вимагає не лише політичної волі, але й бездоганної інституційної архітектури.

Водночас аналіз запропонованих норм виявляє низку прихованих загроз. Благі наміри зробити систему абсолютно прозорою можуть призвести до її бюрократичного колапсу, а деякі перехідні положення ризикують зірвати отримання макрофінансової допомоги від західних партнерів. Питання полягає не в тому, чи потрібна ця реформа, а в тому, наскільки життєздатними виявляться запропоновані механізми на практиці.

Розглянемо детальніше, які саме фундаментальні зміни готує законопроєкт № 16144 для органів прокуратури, де криються головні підводні камені та чому експертне середовище наполягає на точковому, але критично важливому доопрацюванні документа перед його остаточним ухваленням у стінах парламенту.

Повернення до конкурсів та пастка тисячі кабінетів

Однією з ключових вимог європейських партнерів є скасування норми, яка дозволяла призначати прокурорів обласного рівня та працівників Офісу Генерального прокурора просто за заявою на ім’я керівника. Ця тимчасова практика, запроваджена на період воєнного стану, фактично знищила меритократичний добір. Законопроєкт ставить крапку в цій історії, повертаючи обов’язковий «вхідний» конкурс та відновлюючи роль незалежних комісій у формуванні кадрового резерву.

Паралельно пропонується спростити життя фахівцям, які вже мають солідний бекграунд. Кандидати з п’ятирічним стажем роботи адвокатом, суддею чи прокурором зможуть уникнути тривалого стажування. Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив підтримують ідею скасування піврічного стажування для таких осіб, проте наполягають на збереженні двомісячної первинної підготовки у Тренінговому центрі. Специфіка прокурорської роботи вимагає розуміння внутрішніх процесів, незалежно від попереднього правничого досвіду.

Найбільше запитань викликає амбітна ідея запровадити конкурсний відбір на всі без винятку адміністративні посади. За підрахунками аналітиків, ідеться про понад 1900 крісел — від начальника невеликого відділу в окружній прокуратурі до керівників департаментів в ОГП. Забезпечувати цей процес мають спеціальні комісії, до складу яких обов’язково входитиме представник Ради прокурорів України (РПУ). Фізично залучити 15 членів РПУ до десятків комісій по всій країні — завдання на межі фантастики.

Така перевантаженість загрожує перетворити присутність членів Ради прокурорів на суто номінальну формальність. Розпорошення сил призведе до того, що комісії в різних регіонах формуватимуть абсолютно різну практику оцінювання кандидатів, попри наявність єдиних методичних рекомендацій. Замість очікуваної уніфікації система ризикує отримати хаос та послаблення інституційної спроможності самого органу прокурорського самоврядування.

Виходом із цієї ситуації може стати звуження фокусу. Суспільний інтерес до посади керівника обласної прокуратури та начальника рядового відділу об’єктивно різний. Аналітики пропонують обмежити обов’язковий конкурсний відбір вищими керівними посадами: заступниками Генпрокурора, очільниками обласних та окружних прокуратур, а також керівниками ключових департаментів. Це дозволить зберегти якість відбору, не паралізуючи роботу системи нескінченними співбесідами на дрібні адміністративні посади.

Самоочищення системи та нові етичні фільтри

Органи прокурорського самоврядування очікує серйозна модернізація. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП) нарешті отримає більшість із числа самих прокурорів (сім із тринадцяти членів), що виправляє концептуальну хибу реформи 2014 року. Тоді через тотальну недовіру до системи прокурори опинилися в меншості у власному органі. Крім того, і РПУ, і КДКП отримають власні незалежні секретаріати, відокремлені від Офісу Генерального прокурора, що значно посилить їхню апаратну вагу.

Члени Ради прокурорів перейдуть на постійну основу роботи, зберігаючи за собою посади за основним місцем служби. Додатково Всеукраїнська конференція прокурорів отримає право відкликати членів самоврядних органів за неналежне виконання обов’язків. Аби цей механізм не перетворився на інструмент політичної розправи чи так звану «резолюцію недовіри», рішення про відкликання має бути максимально деталізованим та вмотивованим конкретними фактами бездіяльності.

Головною новацією стає створення Ради етичних стандартів — органу, який перевірятиме кандидатів до РПУ та КДКП на професійну компетентність та доброчесність. Архітектура цього органу нагадує Етичну раду при Вищій раді правосуддя. До її складу ввійдуть представники прокурорської спільноти, адвокатури та наукових кіл. Вони оцінюватимуть законність походження майна кандидатів, їхню репутацію та відповідність етичним нормам.

Слабким місцем запропонованої конструкції є перехідний період. Проєкт передбачає створення тимчасового складу Ради етичних стандартів суто з національних фахівців. Як зауважує Лабораторія законодавчих ініціатив, логічнішим було б запозичити успішний досвід судової реформи і залучити на цьому етапі міжнародних експертів, делегованих проєктами технічної допомоги. Це додало б процесу відбору максимальної легітимності та довіри з боку суспільства.

Ще одна небезпека криється у жорстких квотах. Законопроєкт вимагає, аби кількість кандидатів до органів самоврядування щонайменше вдвічі перевищувала кількість вакансій. Якщо на 15 місць у Раді прокурорів подадуться 28 осіб, конкурс просто не відбудеться через недотримання формальної математичної вимоги. Експерти наполягають на зміні формулювання на «щонайменше два кандидати на кожну вакантну посаду», що дозволить заповнити частину крісел навіть за умови недобіру загальної кількості претендентів.

Дисципліна і кар’єра замість ручного управління

Рекомендації четвертого раунду оцінювання GRECO, які роками чекали на свою імплементацію, нарешті знайшли відображення у тексті документа. Строк притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності збільшується з одного до трьох років, що синхронізує ці правила із суддівським корпусом. Законопроєкт вперше дає чітке визначення дисциплінарного проступку, прибираючи розмиті формулювання на кшталт «вчинення дій, що порочать звання», які раніше часто використовувалися для ручного тиску на незручних працівників.

Проте імплементація вимог GRECO виявилася неповною. Європейські інституції наполягали на чіткому розмежуванні дисциплінарних проступків на «грубі» та «інші», з відповідною градацією покарань. У поточній редакції за будь-яке порушення комісія може застосувати весь спектр санкцій — від догани до звільнення. Це залишає простір для маніпуляцій, коли за дрібну помилку можуть вигнати з професії, а серйозне порушення етики прикрити звичайною доганою. Перелік стягнень також варто було б розширити фінансовими санкціями чи пониженням на посаді, як це працює в системі правосуддя.

Докорінно змінюється філософія оцінювання роботи прокурорів. Роками головним мірилом ефективності вважалася кількість скерованих до суду актів та відсутність виправдувальних вироків, що породжувало обвинувальний ухил системи. Тепер оцінювання проводитиметься раз на три роки. Збільшення інтервалу логічне, адже кримінальні провадження тривають довго, і побачити реальні наслідки процесуальних рішень прокурора за один рік практично неможливо.

Нова система оцінювання відв’язується від виплати щорічних премій і стає виключно інструментом кар’єрного зростання. Результати перевірки безпосередньо впливатимуть на можливість переведення до прокуратури вищого рівня чи призначення на керівну посаду. У разі отримання негативної оцінки прокурор буде змушений пройти обов’язкове підвищення кваліфікації у Тренінговому центрі з подальшим повторним іспитом через пів року.

Питання оскарження результатів такого оцінювання викликає занепокоєння. Проєкт пропонує направляти незгодних прокурорів одразу до суду. Експертне середовище вважає такий шлях надмірно обтяжливим і пропонує надати Раді прокурорів повноваження переглядати результати оцінювання. Створення спеціальної апеляційної колегії всередині самоврядного органу відповідає європейським практикам і дозволить оперативно вирішувати внутрішні професійні спори без залучення роздутої судової бюрократії.

Пастки перехідного періоду та євроінтеграційні дедлайни

Найбільш вибухонебезпечним елементом будь-якої масштабної реформи є прикінцеві та перехідні положення. Законопроєкт передбачає різний час набрання чинності для різних блоків новацій. Більшість норм починають діяти одразу після публікації, проте найбільш чутливі питання, пов’язані з проведенням конкурсів на керівні посади, відтерміновуються на цілий рік. Це час, необхідний для розробки підзаконних актів та створення матеріально-технічної бази.

Саме цей річний люфт створює пряму загрозу для фінансової стабільності держави. Згідно з планом Ukraine Facility, Україна має жорсткі дедлайни виконання індикаторів для отримання траншів макрофінансової допомоги. Навіть із урахуванням 14-місячного буфера на довиконання протермінованих заходів, відкладення реальних конкурсів на рік може бути потрактоване європейськими аудиторами як невиконання зобов’язань. Західні партнери зазвичай оцінюють не факт ухвалення закону, а його практичну імплементацію.

Ще одна правова діра ховається у відсутності темпоральних правил для дисциплінарних проваджень. На відміну від кримінального процесу, де чітко визначено, що рішення ухвалюється за нормами, чинними на момент вчинення дії, новий закон не дає відповіді, що робити зі скаргами на прокурорів, поданими до його ухвалення. Правова невизначеність може призвести до масового оскарження рішень КДКП у судах та розвалу десятків дисциплінарних справ через банальні колізії норм у часі.

Неврегульованим залишається і статус чинних складів органів самоврядування. Повноваження діючої Ради прокурорів, обраної у 2026 році на п’ять років, не перериваються. Автори документа не знайшли легітимного способу достроково розпустити цей орган, зважаючи на попередні жорсткі рішення Конституційного Суду. Тож нова система етичних фільтрів запрацює лише тоді, коли в чинних членів РПУ закінчаться каденції, або якщо вони, усвідомлюючи суспільний запит на оновлення, ухвалять рішення скласти мандати добровільно.

Незважаючи на описані ризики інституційних перекосів та процедурних нестиковок, як підкреслює Лабораторія законодавчих ініціатив, законопроєкт є безумовним кроком уперед. Він фіксує відмову від ручного управління, розширює повноваження прокурорського самоврядування та наближає систему до європейських стандартів. Головне завдання парламенту зараз — використати час між читаннями, щоб закрити юридичні прогалини перехідного періоду та зробити механізм конкурсного відбору реалістичним, аби євроінтеграційний драйв не розбився об сувору прозу вітчизняної бюрократії.

Джерело: ЛЗІ