“В Кремле надеялись, что украинский бюджет рухнет в 2022 году”: Олег Устенко об экономике во время войны
Олег Устенко — украинский экономист, кандидат экономических наук, экс-советник президента Украины по экономическим вопросам.
Родился в Киеве в 1969 году. Высшее образование получил в Киевском национальном экономическом университете. В 2001 году получил степень магистра Гарвардского университета. В 2003 году стал докторантом в Брандейском университете. С 2004 года состоит в команде Международного Фонда Блейзера. Занимается исследованиями экономики Украины, член Национального инвестиционного совета, активно ведет свой блог на Youtube.
Олег Устенко — гость очередного выпуска программы “Люди доброй воли” телеканала FREEДOM.
Ведущий — Сакен Аймурзаев.
Быть советником президента во время войны
— Олег Леонидович, чем вы сейчас занимаетесь и что сейчас входит в ваши повседневные дела?
— Аналитика, разработка аналитических записок для своих коллег на Западе. Основные темы: ситуация в экономике Украины, ситуация в экономике России, то, как новые мировые вводные влияют на экономическую ситуацию в обоих регионах, как может развиваться ситуация, связанная с войной в Украине, как она будет влиять на экономическую ситуацию в Европе. В общем, все те традиционные экономические аспекты, которыми я занимаюсь уже всю свою жизнь.
— Я так понимаю, фонд Блейзера (фонд специализируется на проведение экономических и финансовых анализов, для стран с переходной экономикой, — ред.), в котором вы состоите, — это и есть своего рода think tank?
— В Международном фонде Блейзера я сейчас просто член наблюдательного совета, и у меня нет той повседневной функции, то есть постоянной текучки, которой я должен заниматься. Но это действительно think tank, который уже несколько десятилетий работает в Украине и активно занимается вопросами, связанными с экономикой посткоммунистических стран.
— Вы пять лет работали советником президента — с начала его каденции и до 2024 года. То есть переход от обычного времени к военному вы тоже застали как советник. Вы продолжали после начала полномасштабного вторжения готовить материалы для Офиса президента?
— Я не был советником Офиса президента — я всегда был советником президента Владимира Зеленского. Есть разные группы советников. Я был одним из пяти советников, работавших с президентом, и единственным, кто занимался с ним вопросами экономики с 2019 по 2024 год. Изначально, когда никто еще не знал, что будет война, предполагалось, что этим и ограничится срок моей работы с первым лицом государства.
Была и вторая, гораздо более многочисленная группа советников — около 40 человек, — которые работали с главой Офиса президента: сначала с Андреем Богданом, а затем с Андреем Ермаком. И есть еще очень небольшая группа советников всего Офиса в целом — у них нет конкретного лица, с которым они работают, они общаются, можно сказать, сразу со всеми.
Мне всегда было полезно оставаться советником именно президента. Если ты советник президента, у тебя есть прямой доступ к нему, ты можешь обсуждать вопросы, важные в данный момент для страны, для руководства, для государственного управления.
Если же ты советник главы Офиса, то встречаешься с ним и советуешь уже ему, и не всегда уверен, будет ли продолжена твоя линия: если он сочтет тему неважной, второстепенной, ее можно проигнорировать, а если сочтет важной или серьезной — может донести ее до первого лица государства.
Это было время сложных вызовов, связанных с экономической ситуацией в стране, а затем, уже после 2022 года, все вызовы были связаны с войной: это и вопрос функционирования финансовой системы страны, и вопросы финансирования, потому что, когда ты находишься в состоянии войны, ты полностью меняешь экономическую концепцию страны — все средства, которые были в бюджете, перебрасываешь на сектор безопасности и обороны, тем самым открывая под риск остальные секторы.
Стояла задача готовить материалы, связанные уже с текущей экономической ситуацией, — более стратегических вопросов, которые были в довоенный период, тогда уже не было. И все, что касалось санкционной политики. У меня было огромное количество контактов со всеми советниками по экономике — я бы сказал, из большинства стран Европейского Союза и из США. Это было действительно очень важно.
— Я так понимаю, международные финансовые организации тоже были частью вашей компетенции — советовать главе государства по контактам с Европейским банком, Всемирным банком?
— Это действительно было частью общей экономической политики, и я давал советы по этим вопросам, но самостоятельно это направление не вел. Если, например, общение с советниками по экономике первых лиц европейских стран или США я вел самостоятельно, то с международными организациями — нет. В данном случае это была прерогатива не Офиса президента и не президента, а Кабинета министров.
— Санкционная политика первых лет полномасштабной войны — это ваше достижение?
— В самые первые дни, когда началась война, все понимали, что нужно как-то помочь стране, и я в тот момент понял: Россия должна терпеть крайние неудобства из-за того, что начала эту войну, по экономическому направлению.
Буквально через неделю после начала войны я начал публиковать статьи в международных СМИ — Financial Times, Wall Street Journal, New York Times — о том, что сейчас необходимо Украине и что помощь должна идти со стороны Европы и США.
Я был в той группе, которая изначально инициировала санкции против российской нефти, потому что считал это одним из важнейших направлений, на котором должны быть сосредоточены усилия всех, кто пытается помочь Украине.
Было и много сопутствующих трудностей, которые приходилось преодолевать. Кажется, что ты просто занимаешься этим направлением, но в реальности все время находишься в борьбе. Вспомню, например, случай с JPMorgan Chase (крупнейший по размерам активов банковский холдинг США, — ред.). В тот момент банк выступил явно против нашей инициативы об усилении санкций на Россию по нефтяному направлению. Тогда речь шла только об установлении этих санкций, потому что цена на нефть резко пошла вверх и достигла 120 долларов за баррель — Россия могла зарабатывать на этом дополнительные деньги.
JPMorgan выступил с заявлениями, которые широко разошлись по миру: не смейте трогать российскую нефть, потому что это приведет к росту цены, — и называли цифру в 380 долларов. Тогда я написал письмо самому руководителю JPMorgan, указав и на их работу в РФ в тот момент, и на аналитику, которую они давали первым лицам своего государства и на которую, кстати, ориентировалась европейская политика.
В первые недели и месяцы войны нужно было оказывать существенную поддержку нашему стремлению к тому, чтобы Россию покинули основные международные банки, — и это в целом делалось. Не скажу, что все испытывали от этого восторг: в самом начале многие, думаю, находились в логике “два-три дня, и непонятно, стоит ли выходить из России”, потому что были настроены скорее пророссийски в той картине, которую им на тот момент рисовал Кремль.
Буквально через неделю после начала войны я опубликовал статью в Financial Times о том, что мир ждет голодная катастрофа, если не разблокировать Черноморский коридор для украинского зерна. И работал я не один — у меня всегда была большая команда и круг друзей. С начала этой войны я продолжил ещё свою давнюю, по сути юношескую, линию сотрудничества со своим другом — тогда еще не нобелевским лауреатом по экономике, а позже ставшим им, — Саймоном Джонсоном, с которым меня связывает уже не одно десятилетие дружбы, начавшейся в 1992 году, когда мы, оба еще вчерашние выпускники, начали вместе работать над вопросами экономики. Он — выпускник Кембриджа, а я — украинского университета экономики.
— Почему вы перестали быть советником? Пять лет, насколько я понимаю, это довольно долго, и вряд ли глава государства перестал нуждаться в ваших советах.
— Фактически изначальная договоренность была о пяти годах. В 2019 году, если вспомнить, ситуация была, конечно, другой, но президент сам заявлял, что идет на один срок. Было бы странно, если бы кто-то из тех, кто был рядом с ним, говорил о более длинном сроке. Для меня было совершенно очевидно, что пяти лет такой интенсивной работы вполне достаточно, даже несмотря на войну.
Это не значит, что я не работаю сейчас — я работаю, как уже сказал, в том же направлении, насколько это возможно, поддерживаю бывших коллег по всем направлениям. Но официально, я считаю, этот период должен был закончиться — и он закончился.
Украинская экономика в условиях войны
— Как сейчас функционирует украинская экономика в условиях этой чудовищной российской войны?
— Когда началась война, система должна была перестраиваться. Удары, которые наносила Россия по нашим предприятиям, по домам, по социальной инфраструктуре, — все, что можно, бомбили, уничтожали. И неудивительно, что за первый год войны наша экономика испытала самое глубокое падение за всю новейшую экономическую историю — на 30%.
Понятно, что при таком сильном падении сокращается все, что только возможно, в том числе и доходы государственного бюджета, что вполне логично. Ты уже находишься в состоянии войны, а значит, не можешь себе позволить распределять денежный ресурс на какие-то другие программы. И получается, что все, что было в наличии у государства, отправлялось на сектор безопасности и обороны.
В 2022 году фактически все остальные секторы оказались под колоссальным риском — их просто нечем было финансировать. А что значит “нечем финансировать”? Это значит не платить пенсии, не платить зарплату учителям и врачам. Ладно, не ремонтировать дороги, ладно, что-то еще не делать. Но такие базовые вещи ты не можешь себе позволить не делать — иначе подвергаешь риску страну с десятками миллионов людей. И это понимали мы здесь, в Украине, но это понимали и наши союзники и партнеры.
Моментально открылась программа поддержки — то, называют “искусственной поддержкой”. Один из “катетеров” был проведен как раз в бюджетную систему: она постоянно подпитывалась средствами от союзников и партнеров. Если бы не те примерно 35-40 млрд долларов, которые выделялись на поддержание государственной системы, — она бы просто рухнула. Это была бы катастрофическая ситуация в стране. На это, я думаю, и рассчитывал Кремль.
На третью или четвертую неделю войны состоялось большое заседание “Большой семерки”. Тогдашний председатель, канцлер Германии Олаф Шольц, в своем вступительном слове сказал, что все они — и это был колоссальный перелом, произошедший буквально за неделю в риторике Германии по отношению к нам с начала войны, — будут поддерживать Украину по всем возможным направлениям, включая финансовое. Тогда он объявил о 50 млрд евро поддержки, которые необходимо выделить Украине.
Бюджет постоянно финансировался и продолжает финансироваться сейчас за счет европейцев — просто раньше в этом участвовали еще и американцы. Финансирование поступает и по другим направлениям — есть Япония, Великобритания, Канада, Австралия, которые тоже оказывают подобную поддержку для сохранения баланса государственного бюджета.
Расходы выросли огромными темпами — фактически до трети бюджета. Если быть точным, около 30% ВВП Украины уходит на сектор безопасности и обороны. Это в шесть раз выше показателя, которого страны-члены НАТО собираются достичь к 2037 году, а мы его уже тратим.
Если ты столько тратишь, откуда брать деньги на остальное? Союзники это тоже понимают, поэтому и продолжают активно финансировать государственный бюджет Украины. Но правда и то, что если сравнить финансирование нашей армии с финансированием, которое есть у РФ, оно явно недотягивает.
В нашем бюджете даже в 2026 году на сектор безопасности и обороны отводится порядка 60 млрд долларов, тогда как у России этот бюджет — 165 млрд долларов. А если учесть скрытые статьи, которые уходят на военные нужды, сумма доходит до 180 млрд.
У России врагов формально нет, но она продолжает контролировать большой внешний контур. У них есть Китай, который вроде бы друг, но на всякий случай там лучше держать войска. Есть Монголия, тоже вроде как друг, но и там лучше держать войска. Есть небольшая граница с Северной Кореей — вроде все хорошо, даже периодически получают оттуда какую-то помощь, но на всякий случай возле моста на границе тоже лучше иметь свои войска. И на Дальнем Востоке нужно, и на Крайнем Севере — потому что в их логике почему-то нужно продолжать контролировать Скандинавский полуостров, по крайней мере со своей стороны.
По моим прикидкам, около 120 млрд долларов россияне тратят непосредственно на войну с нами, а остальное — на поддержание этого внешнего контура.
Украина, в свою очередь, получает дополнительную помощь — например, от европейцев: речь о 90 млрд евро, разбитых на два года, из которых каждый год порядка 30 млрд евро, то есть эквивалент 35 млрд долларов, направляется на военную поддержку Украины. Если взять наши собственные 65 млрд и добавить туда 35 млрд европейских, получится цифра в 100 млрд долларов — это уже вполне сравнимо со 120 млрд, которые тратит Россия.
Если учесть, что на деньги, которые дают европейцы, для нас закупается высокотехнологичное оборудование — и нет сомнений, что американское и европейское военное оборудование эффективнее российского, — то можно сказать, что здесь мы находимся практически в паритете.
Можно добавить и то, что инфляция активно раскручивалась в начале войны: она составляла 30%, а сейчас, по последней сводке Нацбанка, находится на уровне около 8,5% за текущий год. Что касается курса — мы видели, как он менялся: в довоенный период курс составлял 21 гривну, а сейчас он находится на отметке 45 гривен за 1 доллар. Понятно, что такие подвижки есть. И виновата в этом не Украина.
Вся эта болтовня, которая периодически звучит из России, — мол, посмотрите, какой у Украины большой долг, — да, действительно, у нас большой долг, он составляет 100% ВВП. Но этот долг — не из-за ошибок в нашей собственной экономической политике, а из-за того, что идет война. Это очевидно.
Роль крупного бизнеса в будущем будет очень важной
— Как в условиях войны живёт рыночная экономика? Поясню. Часто звучат патерналистские идеи: нужно поддерживать бизнес, давать субсидии, вводить квотирование — то есть усиливать государственное управление. Либо наоборот: пусть выживает сильнейший. Как вы считаете?
— Я считаю, что и в условиях войны, и без нее роль государства в поддержке бизнеса должна быть сведена к минимуму. Вот почему: государство, как правило, неэффективный менеджер. Оно, как правило, руководствуется скорее собственными политическими мотивами, чем смотрит в суть проблемы и может реально ее решить.
На мой взгляд, чем меньше государства в экономике, тем лучше.
Я последовательно выступаю, например, за уменьшение доли государственной собственности в экономике. Считаю неправильным, что мы продолжаем контролировать, скажем, 50% банковского сектора, находящихся в руках государства после кризиса 2014 года. Это неправильно, нет смысла и дальше держать такой большой пакет государственных банков. Украина не должна повторять те уродливые вещи, которые делают экономики, где роль государства — это все, и где население смиряется с тем, что государство якобы лучше знает, что и как делать за них. Этот патерналистский подход, мне кажется, неправильный. От него избавились во всех странах, которые раньше входили в советский блок, а теперь стали частью независимой Европы.
— Еще одна важная особенность постсоветской экономики — это олигархат: концентрация активов и средств в руках ограниченного числа граждан. Президент Зеленский пришел к власти, декларируя борьбу с олигархатом, но началась война. Как вы думаете, изменится ли это после войны? Ведь олигархат сделал в украинской истории немало позитивного, но и негативного не меньше. Как вы вообще относитесь к такой форме экономики, где есть несколько крупнейших гигантов?
— Олигархат — это вопиющее явление, присущее довоенной Украине. Оно действительно есть практически во всех постсоветских странах.
Проблема олигархата не в том, что кто-то богат. Проблема в том, что богатый человек, чтобы сохранить и приумножить свое богатство, пытается получить дополнительную политическую “крышу”. А эта дополнительная политическая “крыша” означает, что искажается мнение населения. Это происходило через прессу, через депутатов разного уровня.
Могу ли я сказать, что мы от этого полностью уйдем, то есть что крупный бизнес перестанет влиять на политику в стране? Нет, не думаю: мне кажется, это и невозможно, и неправильно. Но это должно быть цивилизованное лоббирование — и не лоббирование интересов отдельно взятой финансово-промышленной группы, а интересов всего бизнеса.
Есть системные проблемы, которые одинаково мешают развитию и отдельно взятого крупного бизнесмена с миллиардами долларов, и представителя малого бизнеса, под управлением которого 10-20 тыс. гривен или долларов.
Коррупция, высокие административные барьеры для ведения бизнеса, некачественная судебная система в стране, проблемы с доступом к финансированию — это одинаковые проблемы для всех. И поэтому я предполагаю, что мы, как и другие развитые страны — хороший пример здесь США, — концептуально останемся в том, что у бизнеса, в том числе крупного, есть и будет своя роль. Но она должна быть переведена в нормальную плоскость, где можно отслеживать все шаги, где общество, граждане страны могут контролировать ситуацию, и это никому не вредит.
Нет ничего плохого или зазорного в том, чтобы крупный бизнес организовывал где-то образовательные программы. Нет ничего предосудительного и в том, чтобы бизнес спонсировал конференции, круглые столы, где решались бы вопросы, связанные с улучшением бизнес-климата в стране.
Я вижу роль для крупного бизнеса и в будущем, послевоенном, — но точно не в привычном нам формате олигархического бизнеса. Я думаю, этап олигархического бизнеса уже остался в прошлом, и это понимают уже и сами его представители. Люди, которые смогли заработать свои капиталы, понимают, как идет эта история: история крутится в одну сторону, и отмотать ее назад невозможно.
— Мне очень нравится, когда экономисты находятся у власти.
Мне кажется, знания и образ мышления, свойственные экономистам, оптимальны для управления современными государствами. Вы для себя рассматриваете вариант пойти в исполнительную власть?
— Для себя я уже давно решил, что вопросы, связанные с обеспечением работы, с формулированием того, что и как правильно делать, — сейчас для меня более важный и востребованный предмет. Вспоминаю одного из своих профессоров в Гарварде Роберта Лоуренса, который был советником по экономике у 40-го президента США Рональда Рейгана. Я много раз с ним беседовал о том, как вообще строится эта работа вокруг президента, что рассматривается и как, — ведь во многом, если ты считаешь что-то важным, твоя задача убедить того, кому ты советуешь, будь то премьер-министр или президент, что это действительно важно и как это можно осуществить.
Профессор тогда рассказывал, что однажды Рейган на встрече, посвященной Китаю, начал импровизировать, отошел от текста и стал говорить вещи, которые концептуально противоречили тому, что считал правильным сам Роберт Лоуренс. Для него это было поразительно, потому что Рейган не испытывал ни тени сомнения в том, что говорит совершенно правильные вещи. Роберт рассказывал, что тогда они с коллегой, стоя за сценой, переглянулись и подумали: а что он вообще себе позволяет? Ведь у него был текст, который они с ним обсудили и который он принял, — зачем же эта импровизация?
Я считаю, что если есть правильные советники, правильная группа людей, способная выработать правильное решение и убедить первое лицо в его эффективности, — это и есть хорошее применение ума и аналитических знаний. Дело не в должности, а в том, что ты можешь изменить и на что можешь повлиять.
Когда ты советуешь что-то политику, ты предлагаешь варианты: один, два и три. Твоя задача — дать ему эти варианты, потому что политическая ответственность лежит на том, кому ты советуешь: он принимает решение, а ты разрабатываешь это решение и предлагаешь набор вариантов. Быть политиком — это всегда очень важно, серьезно и, если хотите, болезненно. Но и аналитический аппарат, который ты должен ему предоставить, — тоже серьезный вызов. Мне кажется, это как раз та сфера, которая мне интересна.
Читайте также: “В России понимают, что Украину невозможно захватить”: интервью с американским дипломатом Джоном Хербстом