Володимир Шемаєв
заступник міністра з відновлення, інфраструктури та транспорту України
Кабінет Міністрів України схвалив Дорожню карту реформи залізничного транспорту України, яка визначає послідовність переходу галузі до європейської моделі. Документ передбачає запровадження PSO, створення незалежних регуляторних інституцій та поетапне відкриття ринку залізничних перевезень. Про те, як реалізовуватиметься реформа залізниці, чому саме з євроколії має розпочатися допуск приватних операторів, що зміниться для Укрзалізниці, пасажирів і вантажовідправників та яких результатів можна очікувати вже найближчим часом, RAIL.insider поговорив із заступником Міністра з відновлення, інфраструктури та транспорту України Володимиром Шемаєвим.
Ви прийшли в міністерство з Укрзалізниці і тепер формуєте політику щодо компанії, в якій працювали. Що Ви бачили зсередини УЗ такого, чого міністерство зі свого боку не помічало?
Передусім ціну часу. Зсередини Укрзалізниці добре видно, що під час війни значення має не лише якість рішення, а й швидкість його ухвалення. Навіть правильне рішення може втратити сенс, якщо запізнитися.
У міністерстві ми працюємо із законами, тарифами, фінансовими планами. Усередині компанії бачиш, як кожне таке рішення впливає на роботу локомотива, станції, ремонтного депо. І зрештою на пасажира або підприємство, яке чекає на свій вантаж. Тому час, витрачений на погодження, має цілком конкретну ціну.
Моє завдання полягає в тому, щоб скоротити шлях від проблеми до рішення. Для цього потрібна пряма й оперативна взаємодія між Міністерством, Кабінетом Міністрів як акціонером та Укрзалізницею, щоб питання вирішувалися за години чи дні, а не за тижні й місяці. При цьому всі рішення маємо ухвалювати в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
Ще один урок роботи в компанії: на залізниці все пов’язане. Відкриття ринку потребує зрозумілого фінансування інфраструктури, реформа пасажирських перевезень потребує PSO, а конкуренція потребує незалежного регулятора й прозорих правил доступу. Тому для мене важливо, щоб ці зміни складалися в цілісну систему і працювали на практиці.
При цьому моя роль у Міністерстві принципово інша, ніж була в АТ «Укрзалізниця». Сьогодні моє завдання – формувати державну політику для всієї залізничної галузі та створювати зрозумілі й однакові правила для всіх учасників майбутнього ринку.
Які саме короткострокові та довгострокові завдання перед Вами поставив Міністр? Чи є серед них термінові завдання щодо стабілізації ситуації в галузі на осінньо-зимовий період?
Так, термінові завдання з підготовки до осінньо-зимового періоду зараз у пріоритеті. Насамперед маємо забезпечити безперервність вантажних і пасажирських перевезень та швидке відновлення після обстрілів.
Для цього формуємо резерв тяги, залучаючи локомотиви з міжнародних ринків і використовуючи ремонтні потужності Укрзалізниці. Координуємо з країнами-сусідами залізничну логістику експорту та імпорту. У прифронтових регіонах пілотуємо довезення пасажирів у межах ініціативи «УЗ Довезе», поєднуючи поїзд з автобусом або електричкою. Встановлюємо мобільні укриття для пасажирів і посилюємо захист об’єктів критичної інфраструктури.
На найближчий рік завдання полягає в тому, щоб забезпечити перевезення за різних сценаріїв загроз і водночас просунути реформу галузі. Працюємо над реалізацією закону про безпеку та інтероперабельність, впровадженням PSO і підготовкою законодавства про ринок залізничних перевезень. Ці зміни потрібні для стійкості залізниці та виконання зобов’язань перед ЄС і міжнародними партнерами.
Обидва напрями мають рухатися паралельно. Реформу проводитимемо поетапно, щоб кожен наступний крок посилював спроможність залізниці працювати в умовах війни.
Уявімо, що минув рік. За якими трьома результатами Ви хочете, щоб оцінювали Вашу роботу?
Перший: залізнична система України працює без тривалих зупинок, а рух після ворожих обстрілів відновлюється оперативно. В умовах війни це головний показник: пасажири можуть дістатися до місця призначення, а підприємства можуть перевозити вантажі.
Другий: ухвалено закон про суспільно важливі пасажирські перевезення, а до Верховної Ради внесено законопроєкт про лібералізацію ринку залізничних перевезень. Це два конкретні кроки, які мають дати реформі подальший рух.
Третій: триває будівництво колії європейського стандарту 1435 мм до Львова, а Укрзалізниця має перші одиниці власного рухомого складу для роботи на євроколії. Для мене це практичний результат інтеграції з європейською залізницею, який можна побачити й оцінити.
Уряд схвалив Дорожню карту реформи залізничного транспорту. Хто був ініціатором цього документа – Єврокомісія, уряд чи сама галузь? Чому виникла необхідність у цьому документі?
Я б не сказав, що Дорожня карта була чиїмось конкретно бажанням або ініціативою. Вона стала відповіддю на об’єктивну потребу самої галузі в системній реформі та водночас на євроінтеграційні зобов’язання України.
У певний момент стало зрозуміло, що окремі зміни не можна далі реалізовувати відокремлено одна від одної. Потрібен був єдиний документ, який визначає, що саме ми робимо, у якій послідовності, та як між собою пов’язані різні елементи реформи.
Європейська комісія активно підтримала такий підхід, оскільки він відповідає загальній логіці інтеграції української залізниці до європейського транспортного простору. Сама Дорожня карта передбачає послідовне запровадження конкуренції, наближення українського законодавства до права ЄС та інтеграцію до європейського транспортного ринку.
Додатковим підтвердженням важливості цієї реформи стало те, що відповідний захід був включений до Плану України в межах Ukraine Facility. Тобто Дорожня карта стала не просто внутрішнім галузевим документом, а частиною ширшої програми реформ України, виконання якої пов’язане з фінансовою підтримкою Європейського Союзу.
Тому тут правильніше говорити про спільну логіку. Галузі була потрібна зрозуміла послідовність змін, уряду було необхідно оформити її в єдину державну політику, а Європейська комісія підтримала цей підхід як частину євроінтеграції та виконання Плану України.
Разом зі схваленням Дорожньої карти уряд скасував попередній план реформування залізниці 2019 року. Чи аналізували в міністерстві, наскільки той план було виконано, які заходи зірвано чи не виконано вчасно і чому?
Безумовно, попередній план ми аналізували. І тут важливо сказати, що нинішня Дорожня карта не починає реформу з чистого аркуша.
Ще план 2019 року передбачав більшість тих системних змін, про які ми говоримо сьогодні: відкриття ринку залізничних перевезень, створення незалежного регулятора, нові правила доступу до інфраструктури та формування плати за цей доступ, запровадження PSO, реформу системи безпеки, а також розмежування основних напрямів діяльності АТ «Укрзалізниця». Тобто стратегічний напрям реформи в багатьох аспектах залишився тим самим.
Водночас значна частина цих заходів у строки, визначені планом 2019 року, реалізована не була. Наприклад, повноцінна законодавча база для конкурентного ринку так і не була прийнята, PSO не запрацював як системний механізм, а передбачене структурне розмежування функцій АТ «Укрзалізниця» не було завершено. Частина роботи проводилася, зокрема був започаткований експеримент із допуску приватних локомотивів, але він не переріс у повноцінне відкриття ринку.
Причини різні. Частина заходів залежала від ухвалення базового закону про ринок залізничного транспорту, якого тоді не було. Були складні інституційні та фінансові питання. А з 2022 року умови роботи залізниці принципово змінила повномасштабна війна.
Водночас за ці роки змінилася і сама рамка реформи. Україна отримала статус кандидата на вступ до ЄС, розпочала процес наближення законодавства до acquis, у 2026 році вже ухвалено окремий закон про безпеку та інтероперабельність. Сьогодні ми також маємо набагато чіткіше розуміння того, як саме мають бути організовані PSO та відкриття ринку.
Саме тому нова Дорожня карта не просто повторює план 2019 року. Вона бере ті елементи, які залишаються актуальними, але вибудовує їх у новій послідовності та з урахуванням нинішніх умов. Зокрема, відкриття ринку тепер передбачено поетапно, окремо для мережі 1435 мм та основної мережі 1520 мм, із врахуванням воєнного стану та необхідності гарантувати безперервну роботу залізниці.
Тобто основний урок плану 2019 року для нас полягає в тому, що правильного переліку реформ недостатньо. Необхідно чітко визначити послідовність дій, законодавчі передумови, відповідальних виконавців, фінансування та зв’язок між окремими етапами.
Реформу залізниці в Україні вже починали кілька разів. Чим нова Дорожня карта відрізняється від попередніх стратегій реформування залізниці?
Я б сказав, що відрізняється насамперед не напрямом реформи, а тим, наскільки чітко визначена послідовність її реалізації.
Багато ключових елементів обговорювалися і раніше: відкриття ринку, незалежне регулювання, PSO, реформування системи безпеки, розмежування функцій АТ «Укрзалізниця». Тобто ми не починаємо все заново і не відмовляємося від попередньої логіки.
Водночас нинішня Дорожня карта значно чіткіше визначає, що має бути зроблено спочатку і які умови необхідно створити перед переходом до наступного етапу. Наприклад, відкриття ринку не розглядається як окреме рішення. До нього мають бути сформовані правила безпеки, механізм PSO, система незалежного регулювання, прозорі правила доступу до інфраструктури та зрозуміла модель її фінансування.
Крім того, нинішня Дорожня карта враховує реалії, яких не було у 2019 році. Це повномасштабна війна, статус України як кандидата на вступ до ЄС, переговорний процес щодо членства та значно глибша інтеграція української залізниці до європейського транспортного простору.
Саме тому передбачено поетапне відкриття ринку, окремо для мережі 1435 мм та основної мережі 1520 мм, із врахуванням безпекових умов та необхідності зберегти стабільність роботи залізниці.
Тобто головна відмінність у тому, що сьогодні ми маємо не просто перелік бажаних змін, а більш детальну послідовність переходу від нинішньої моделі до європейської.
Хто відстежуватиме виконання Дорожньої карти і що станеться, якщо перший строк буде зірвано?
За кожним заходом визначені відповідальні органи, а Мінрозвитку координує реалізацію реформи залізничного транспорту.
Окремі заходи також пов’язані з євроінтеграційними зобов’язаннями України та Планом України в межах Ukraine Facility. Тому виконання Дорожньої карти має значення не лише для внутрішньої роботи уряду.
Важливо розуміти, що порушення одного строку може впливати на наступні етапи, тому що багато заходів безпосередньо залежать один від одного. Саме тому наше завдання полягає не в тому, щоб просто зафіксувати прострочення, а вчасно побачити ризик і не допустити ланцюгового зміщення всієї реформи.
Дорожня карта розписана до 2031 року: орган з безпеки, розділення функцій УЗ, незалежний регулятор, відкриття ринку. Чи є якісь із цих елементів першочерговими, а якісь другорядними? Чи можливе досягнення фінальної мети без виконання якихось пунктів?
Я б не ділив ці елементи на важливі та другорядні. Разом з тим між ними є чітка послідовність.
Повноцінне відкриття ринку неможливе без зрозумілих правил. Має працювати незалежний орган з безпеки, який встановлює однакові вимоги для всіх операторів. Також потрібен незалежний регулятор, щоб забезпечити прозоре управління інфраструктурою та недискримінаційний доступ до неї. І має працювати система PSO, щоб суспільно важливі пасажирські перевезення мали зрозуміле джерело фінансування.
Тобто фінальна модель складається з усіх цих елементів. Якщо один із ключових блоків не буде реалізований, система в цілому не працюватиме так, як передбачено європейською моделлю.
Який наступний ключовий крок у виконанні Дорожньої карти і чому саме він? Коли його можна очікувати?
Зараз паралельно рухаються кілька важливих напрямів.
Один із ключових кроків стосується законопроєкту про організацію суспільно важливих послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом. Законопроєкт уже зареєстрований у Верховній Раді і далі має пройти парламентський розгляд.
Паралельно ми працюємо над проєктом Закону України «Про ринок послуг залізничного транспорту». Це базовий документ для наступного етапу реформи.
Ще один великий блок стосується імплементації закону про безпеку та інтероперабельність. Тут необхідно створити відповідні інституції та підготувати підзаконну нормативну базу.
Тому найближчий період буде насамперед присвячений створенню правового та інституційного фундаменту реформи.
АТ “Укрзалізниця” також працює над своєю частиною реформи, забезпечуючи необхідну структурну трансформацію компанії.
Чи оцінювали вартість виконання всіх заходів Дорожньої карти? І хто за це платитиме: держбюджет, Укрзалізниця чи міжнародні партнери?
У Дорожньої карти немає однієї загальної суми, яку можна назвати вартістю реформи. Значна частина заходів має законодавчий або організаційний характер і сама по собі не потребує значних додаткових витрат.
Водночас є блоки, які потребують фінансування. Це створення і робота нових інституцій, впровадження PSO, фінансування залізничної інфраструктури, модернізація систем безпеки та інтероперабельності.
Тому модель фінансування буде комбінованою. Державний і місцеві бюджети мають фінансувати ті послуги, які вони замовляють як суспільно важливі. АТ «Укрзалізниця» фінансуватиме заходи в межах власної відповідальності. Для інституційної розбудови та окремих модернізаційних проєктів також передбачається залучення міжнародної технічної та фінансової допомоги.
PSO – один із ключових елементів Дорожньої карти. Укрзалізниця проводила експерименти з запровадженням PSO ще у 2019–2021 роках. Чому цей механізм не запрацював тоді повноцінно?
Зараз цілком зрозуміло, що точкові пілоти не можуть замінити повноцінну правову та фінансову модель.
PSO це значно більше ніж просто домовленість області з АТ «Укрзалізниця» про фінансування окремого маршруту. На рівні закону потрібно визначити, хто замовляє перевезення, як обирається оператор, як розраховується компенсація, які вимоги ставляться до якості послуг і звідки надходить фінансування.
Попередні експерименти дозволили протестувати окремі елементи, але не створили системи, яку можна було б масштабувати на всю країну.
Водночас цього року ми стартували дворічний експеримент із запровадження механізму державного замовлення на залізничні пасажирські перевезення у внутрішньому сполученні. За своєю логікою він уже значно ближчий до майбутньої моделі PSO, оскільки передбачає визначення обсягів замовлення перевезень та їх фінансування державою.
Це не повне впровадження механізму PSO, але проєкт дає можливість сформувати цінні висновки. Саме цей практичний досвід разом із новим законодавством має стати основою для повноцінної системи PSO.
Законопроєкт про PSO передбачає, що приміські перевезення замовлятимуть і фінансуватимуть області, а міські – міста. Наскільки місцева влада готова до цього фінансово й організаційно? І що передбачено на випадок, якщо коштів місцевого бюджету та субвенції з державного бюджету буде недостатньо для фінансування необхідного обсягу перевезень? Що тоді відбуватиметься з приміським сполученням?
Ми розуміємо, що фінансові та організаційні можливості областей і міст різні, тому перехід до нової моделі має бути поступовим і супроводжуватися відповідною методичною та фінансовою підтримкою.
Водночас одна з ключових відмінностей PSO від нинішньої моделі полягає в тому, що фінансування має бути обґрунтованим. Держава, міста чи АТ «Укрзалізниця» не повинні автоматично фінансувати весь існуючий обсяг перевезень. Компетентний орган має визначити, які маршрути і який обсяг перевезень справді є суспільно важливими, виходячи з потреб населення, доступності транспортного сполучення та наявного фінансового ресурсу.
Саме на цей пріоритетний обсяг і має укладатися договір PSO з визначеними вимогами до якості та механізмом компенсації.
Якщо ресурс обмежений, система дозволяє концентрувати фінансування на найбільш необхідних перевезеннях, а не підтримувати всю мережу за інерцією. Тобто йдеться не про механічне скорочення приміського сполучення, а про більш обґрунтоване визначення того, які перевезення держава або громада замовляє і готова фінансувати.
Також законопроєкт передбачає можливість регіональних компетентних органів звернутися за субвенцією з державного бюджету у випадку недостатності коштів місцевих бюджетів та інших не заборонених законодавством джерел для організації суспільно важливих послуг у приміському сполученні.
Як виконання Дорожньої карти пов’язано з переговорами про вступ до ЄС за Розділом 14 «Транспортна політика»? На що Єврокомісія дивитиметься насамперед?
Вона має прямий зв’язок з нашими зобов’язаннями в процесі вступу України до ЄС. Заходи, передбачені Дорожньою картою, будуть включені до Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС).
Водночас, для Європейської комісії важливо не лише те, чи формально перенесли ми положення директив у національне законодавство. Значення матиме і те, чи працюють ці правила на практиці.
Йдеться про незалежність інституцій, правила безпеки, недискримінаційний доступ до інфраструктури, відокремлення ключових функцій, незалежне регулювання, механізм PSO та інші елементи європейської моделі.
Тому показником успіху буде не кількість прийнятих законів як така, а реальна спроможність системи працювати відповідно до цих правил.
Дорожня карта відкриває ринок на колії 1435 мм у 2031 році, а основну мережу 1520 мм – лише після переговорів за Розділом 14 і скасування воєнного стану. Чому обрано такий підхід?
Тому що мережі 1435 мм і 1520 мм сьогодні мають різне значення та різний рівень ризику з точки зору функціонування залізниці.
Мережа 1520 мм є основою української залізничної системи. Вона забезпечує більшість вантажних і пасажирських перевезень, а в умовах війни також виконує критично важливі для держави функції. Будь-які зміни на цій мережі повинні відбуватися особливо обережно і не створювати загроз для безперервності перевезень.
Мережа 1435 мм, навпаки, розвивається як частина інтеграції України до європейського транспортного простору. Саме тому вона дає можливість раніше запровадити модель відкритого та недискримінаційного доступу за європейськими правилами.
Чи означає це, що приватна тяга має з’явитися спочатку на євроколії?
Я б не зводив реформу лише до поняття приватної тяги.
Йдеться ширше про можливість доступу залізничних підприємств до інфраструктури за однаковими і недискримінаційними правилами. Для цього оператор має відповідати вимогам щодо безпеки, мати необхідні дозволи, рухомий склад і персонал.
За логікою Дорожньої карти саме мережа 1435 мм має стати першою частиною інфраструктури, де така модель буде запроваджена раніше, ніж на основній мережі 1520 мм. Поступовий контрольований процес дасть нам зрозуміти, наскільки Україна готова до нової моделі, і відкоригувати певні елементи у разі необхідності.
В дорожній карті передбачено, що до грудня 2026 року Укрзалізниця разом із Мінрозвитку та Мінфіном має затвердити середньостроковий план фінансової стійкості, який включатиме стратегію управління та розпорядження непрофільними активами. Розкажіть, будь ласка, детальніше про ці плани: скільки таких активів у компанії, яка їх орієнтовна вартість, які це активи та що з ними планується робити?
Це один із елементів ширшої роботи над фінансовою стійкістю АТ «Укрзалізниця». Йдеться про те, щоб компанія системно проаналізувала свої активи, визначила, які з них необхідні для основної діяльності та розвитку залізниці, а які є непрофільними і потребують окремого підходу.
Зараз цією роботою безпосередньо опікується АТ «Укрзалізниця». Компанія має провести відповідну інвентаризацію та підготувати пропозиції щодо подальшого управління такими активами.
Тому на цьому етапі я б не називав конкретну кількість чи вартість непрофільних активів до завершення цієї роботи. Після того, як буде сформована і погоджена відповідна стратегія, можна буде предметно говорити і про склад таких активів, і про подальші рішення щодо них.
Дорожньою картою передбачено масштабні навчання для персоналу нового центрального органу виконавчої влади, що виконуватиме функції національного органу з безпеки, із залученням міжнародної технічної допомоги (у 2027–2028 роках). Де планується шукати фахівців?
Ми розуміємо, що створення нового органу саме по собі нічого не вирішує, якщо немає людей із потрібною експертизою.
Тому фахівців будемо залучати з кількох джерел: із державного сектору, із залізничної галузі, а також готувати нових спеціалістів. Окремий акцент буде на навчанні за участю європейських партнерів і використанні практичного досвіду національних органів з безпеки країн ЄС.
При цьому для нас принципово важливо, щоб новий орган був професійним і незалежним від операторів, яких він контролюватиме.
Будь-яка реформа має тих, хто від неї виграє, і тих, хто втрачає. Хто опиратиметься цій реформі і що вона означає для працівників Укрзалізниці?
Я б не став ділити учасників реформи на тих, хто виграє, і тих, хто програє. Зміни завжди викликають дискусію, особливо, коли змінюються усталені правила, повноваження чи фінансові механізми.
Для працівників АТ «Укрзалізниця» реформа насамперед означає розвиток галузі та появу нових професійних можливостей. З розвитком ринку, новими вимогами до безпеки, створенням нових інституцій і модернізацією залізниці зростатиме потреба у кваліфікованих фахівцях.
Тому ми говоримо не про згортання залізничного сектору, а про його трансформацію і розвиток – із новими операторами, новими компетенціями та ширшими можливостями для людей, які працюють у галузі.
Тобто йдеться не про скорочення залізничного сектору, а про його розвиток, появу нових учасників і нових професійних можливостей для людей, які вже працюють на залізниці.
Виконання Дорожньої карти насамперед залежить від законів, які має ухвалити Верховна Рада. Як зараз до реформи ставляться профільний Комітет з питань транспорту та інфраструктури і депутати загалом? Чи є під неї голоси?
Парламент уже є активним учасником цієї реформи, і ми бачимо предметну роботу як із профільним Комітетом, так і з народними депутатами.
Важливий сигнал полягає в тому, що закон про безпеку та інтероперабельність уже був підтриманий Верховною Радою. Зараз на парламентському розгляді перебуває законопроєкт про організацію суспільно важливих послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом. Паралельно триває робота над законодавством про ринок послуг залізничного транспорту. Тобто реформа вже перейшла від загальної дискусії до конкретних законодавчих рішень.
Проте було б неправильно очікувати, що всі елементи такої масштабної реформи сприйматимуться однаково. Є питання, які потребують додаткового пояснення і дискусії. Це насамперед фінансування PSO, майбутня модель доступу до інфраструктури, тарифоутворення, розподіл функцій та інституційні зміни.
Наше завдання як міністерства полягає не просто в тому, щоб внести законопроєкт до парламенту. Ми маємо проговорити з депутатами, навіщо потрібна кожна зміна, як вона працюватиме на практиці, які матиме фінансові наслідки та як окремі рішення пов’язані між собою.
Тому я б не зводив питання до того, чи є сьогодні наперед визначена кількість голосів. Голосування завжди відбувається щодо конкретного тексту законопроєкту. Але те, що парламент уже підтримав один із базових елементів реформи і продовжує предметно працювати над наступними, показує, що реформа перебуває в активному законодавчому процесі.
Назвіть одну чи декілька змін, які вантажовідправник або пасажир побачить до весни 2027 року і за якими можна буде сказати: реформа почалася.
До весни 2027 року ми ще не побачимо повністю нову модель залізниці, але вже мають бути конкретні результати.
Це запуск регулярних пасажирських рейсів євроколією з Ужгорода, нові пасажирські вагони, розширення мережі мобільних укриттів на залізничній інфраструктурі.
Для вантажовідправників важливим результатом має стати підвищення передбачуваності роботи залізниці: посилення тягового ресурсу, розвиток західних переходів та підготовка більш прозорої і прогнозованої системи тарифоутворення.
Паралельно вже реалізовуватимуться практичне впровадження закону про безпеку та інтероперабельність, подальше просування законодавства про PSO та підготовка необхідної нормативної бази для наступних етапів реформи.
Водночас для нас принципово важливо, щоб усі зміни відбувалися без порушення безперебійної роботи залізниці. Пасажири мають і надалі отримувати необхідне сполучення, а вантажовідправники – мати можливість стабільно перевозити вантажі.
Тобто до весни головним результатом має бути те, що реформа вже перейшла від планування до практичної реалізації, але без втрати стійкості системи.
