Законопроєкт 15343 крізь призму Конституції України: аналіз потенційних конституційно-правових ризиків
Відкриття першого переговорного кластеру «Основи» (Fundamentals) стало для України своєрідною скринькою Пандори, яка разом із надією на членство в ЄС випустила цілу низку суперечливих реформаторських ініціатив, які дедалі частіше порушують питання про межі допустимих змін у конституційній архітектурі держави.
Спроба виконати європейські бенчмарки через законопроєкт № 15343 нагадує хірургічну операцію сокирою: благородна мета необхідної деполітизації Офісу Генерального прокурора, чомусь реалізується через механізми, що входять у протистояння з Конституцією України.
Детальніше про запропоновані зміни читайте в матеріалі Конкурс на посаду Генпрокурора чи зміна конституційного балансу: які ризики містить законопроєкт 15343
Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора України» пропонує запровадити відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, створити конкурсну комісію з «вирішальним голосом» міжнародних експертів та передати дисциплінарні провадження щодо Генпрокурора від КДКП до Вищої ради правосуддя.
Нижче — «конституційний краш-тест» законопроєкту: аналіз його найбільш вразливих положень, які можуть не витримати перевірки на відповідність Конституції України.
Роль Президента як «технічного виконавця»
У фокусі уваги — нова норма законопроєкту, яка встановлює рамки для глави держави. Президент зобов’язаний протягом 10 робочих днів внести на розглядання Верховної Ради подання на одного з двох кандидатів на посаду Генпрокурора, відібраних Конкурсною комісією. Якщо парламент відмовляє першому кандидату, Президент подає другого. Ну а у разі відхилення обох кандидатур — Конкурсна комісія запускає відбір по новому колу.
Президент фактично може внести до парламенту лише кандидатів, визначених конкурсною комісією.
Проте чи узгоджуються такі нововведення із Основним Законом? Згідно з пунктом 11 частини 1 статті 106 Конституції України, саме Президент призначає на посаду та звільняє з посади Генерального прокурора за згодою Верховної Ради.
Конституційний Суд України неодноразово наголошував у рішеннях № 9-рп/2004 та № 21-рп/2008, що повноваження Президента України є вичерпно визначеними Конституцією України. Відтак законодавець не вправі шляхом ухвалення звичайного закону наділяти Президента новими повноваженнями, змінювати зміст існуючих або встановлювати інший порядок їх реалізації, якщо такий порядок випливає безпосередньо з Конституції. Такий підхід ґрунтується на статтях 8, 19 та 106 Конституції України.
Ба більше, у Рішенні № 2-рп/2003 КСУ зазначив: якщо Конституція фіксує назву та спосіб призначення керівника органу, це гарантує стабільність його функціонування, а зміна процедури звичайним законом може призвести до зміни конституційно визначеного механізму влади.
Цей підхід повністю корелює і з європейською практикою. Зокрема, у відомій справі Бака проти Угорщини Європейський суд з прав людини звернув увагу, що правові механізми, які фактично позбавляють посадову особу реальної можливості виконувати конституційну функцію, можуть суперечити верховенству права. Особливо проблемними є конструкції, які непропорційно звужують простір конституційної дискреції.
Зважаючи на це, аналізована ініціатива опиняється у зоні конституційного ризику. Конституція не передбачає конкурсної комісії як суб’єкта визначення кандидатур, тому виникає питання щодо меж допустимого законодавчого регулювання відповідної процедури. Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що законодавець не вправі змінювати або звужувати обсяг конституційно визначених повноважень органів державної влади.
Відтак, якщо закон фактично позбавляє Президента України можливості самостійно реалізувати надане йому Конституцією повноваження щодо визначення кандидатури або зводить його роль до формального затвердження рішення іншого суб'єкта, це може свідчити про звуження конституційного змісту відповідного повноваження та порушення конституційного балансу компетенції.
Коли парламентська комісія визначає рішення Верховної Ради: конституційні ризики законопроєкту
Ще одна дискусійна ініціатива законопроєкту стосується процедури висловлення недовіри Генеральному прокурору. Пропонується автоматично виключати з порядку денного ВР питання недовіри до Генпрокурора, якщо Тимчасова слідча комісія (ТСК) встановила відсутність підстав або не подала звіт у визначений строк.
Така конструкція також потрапляє в зону потенційних конституційних ризиків. Річ у тім, що стаття 89 Конституції України чітко вказує: «Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду». Крім того, висновки ТСК самі по собі не є актом Верховної Ради України та не ототожнюються з офіційною волею парламенту, якщо інше не випливає з рішення, ухваленого Верховною Радою у встановленому порядку.
Цю логіку послідовно підтримує і Конституційний Суд України. Зокрема, у рішенні № 5-рп/2016 Суд зазначив, що метою поділу влади є «самостійне виконання кожним із органів своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції».
Венеціанська комісія у висновку CDL-AD(2010)040 також наголошує на важливості чітких процедур і недопущенні механізмів, які непрямо блокують реалізацію повноважень конституційних органів. Допоміжні органи не повинні підміняти собою рішення представницького органу.
Тож, наділення ТСК правом вето щодо конституційного повноваження Верховної Ради (висловлення недовіри Генпрокурору за ст. 85 КУ) створюється ризик надання висновку ТСК квазіобов’язкового характеру, що може бути розцінено як непряме обмеження реалізації парламентського повноваження. Конституція не наділяє ТСК повноваженнями блокувати реалізацію Верховною Радою її власних конституційних функцій.
Як штучне підвищення ставок знецінює парламентський контроль
Третім суперечливим нововведенням законопроєкту є спроба підняти планку для запуску процедури відставки очільника Офісу Генерального прокурора. Автори документа пропонують дозволити включення питання недовіри до порядку денного Верховної Ради лише за умови, що його підтримає не менш як половина (1/2) від конституційного складу народних депутатів. Нагадаємо, чинна норма вимагає для старту процесу лише третину (1/3) голосів.
З погляду Основного Закону, ця ініціатива виглядає сумнівно, оскільки пункт 25 ч. 1 ст. 85 КУ надає Раді повноваження висловлювати недовіру, не встановлюючи таких високих вхідних бар'єрів на рівні звичайного закону.
Зазначимо, що Венеціанська комісія у Звіті CDL-AD(2010)040 зазначає, що хоча підзвітність парламенту є важливою, встановлення вичерпного переліку підстав для політичної недовіри нівелює саму суть цього інструменту.
Зміна процедурного порогу ініціювання може впливати на ефективність реалізації контрольної функції парламенту, однак належить до сфери регламентної автономії та потребує оцінки на предмет пропорційності.
Експансія Вищої ради правосуддя за межі повноважень
Ще одна новація від авторів законопроєкту — спроба передати Вищій раді правосуддя повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо Генерального прокурора у першій інстанції.
Чи дозволяє Основний Закон таку експансію повноважень? Стаття 131 Конституції України містить перелік того, чим має займатися ВРП. І пункт 3 цієї статті відводить Раді розгляд скарг на вже ухвалені рішення відповідного органу про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності
Цю позицію підтверджує і практика Конституційного Суду України. У Рішенні № 4-р/2020 Суд наголосив, що Вища рада правосуддя є конституційним органом суддівського врядування, покликаним забезпечувати незалежність судової влади. Водночас після конституційної реформи 2016 року прокуратура була остаточно виокремлена як самостійний конституційний інститут. За таких обставин наділення Вищої ради правосуддя вирішальними повноваженнями щодо призначення або дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора може поставити питання про відповідність такої моделі конституційній архітектурі розподілу повноважень між органами державної влади.
Європейський суд з прав людини у справі Олександр Волков проти України встановив, що поєднання функцій перевірки та прийняття рішення в одному органі без належного поділу ролей порушує статтю 6 Конвенції.
До того ж Венеціанська комісія (CDL-AD(2010)040) також наголошує: якщо органи суддівського та прокурорського врядування об’єднані, слід гарантувати, щоб судді та прокурори не могли впливати на дисциплінарні справи один одного.
Саме тому спроба переписати функції ВРП звичайним законом стає потенційною нормою для оскарження в Конституційному Суді. Перетворення ВРП з апеляційної інстанції на орган «прокурорського врядування» без зміни ст. 131 КУ може стати підставою для конституційного оскарження. Конституція прямо не передбачає за ВРП функцій кадрового чи дисциплінарного врядування щодо Генерального прокурора.
Передача ВРП функцій першої інстанції щодо Генпрокурора без зміни Конституції може бути оскаржена як вихід за межі конституційної моделі, адже ВРП за своєю природою є органом суддівського врядування, а не універсальним дисциплінарним центром для прокуратури.
Правова невизначеність та «кадровий коридор»
У прагненні запобігти тривалому перебуванню керівників у статусі «виконуючих обов’язки» автори законопроєкту пропонують встановити обмеження: виконання обов’язків Генерального прокурора першим заступником не може перевищувати шести місяців. При цьому, законопроєкт залишає неврегульованими правові наслідки спливу шестимісячного строку виконання обов'язків Генерального прокурора та не встановлює окремих процесуальних строків для реалізації конкурсних процедур.
Згідно зі статтею 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права, невіддільною складовою якого є передбачуваність законодавства.
На цьому послідовно наголошує і Конституційний Суд України, зокрема у Рішенні № 7-р/2020 Суд акцентував, що юридична визначеність вимагає чіткості та передбачуваності настання правових наслідків.
Аналогічні вимоги до «якості закону» висувають і європейські інституції. У справі «Новік проти України» Європейський суд з прав людини нагадав, що принцип юридичної визначеності є складовою вимоги якості закону. Закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим та передбачуваним у застосуванні, щоб виключити будь-який ризик свавілля.
Крім того, у справі «Олександр Волков проти України» ЄСПЛ додатково наголосив, що брак чіткості у процедурних нормах, які стосуються статусу суддів (і прокурорів як частини системи правосуддя), створює загрозу юридичній визначеності та може бути використаний як інструмент тиску. Венеціанська комісія також наполягає, що критерії професійної етики та процедурні терміни мають бути детально прописані в законі для забезпечення прогнозованості наслідків.
Запропонована норма фактично створює ризик для безперервності функціонування органів прокуратури. Достатньо змоделювати цілком реалістичну ситуацію: конкурсна процедура заблокована — наприклад, через брак голосів — а шестимісячний строк виконання обов’язків Генерального прокурора вже сплив. У такому разі виникає нормативна невизначеність щодо того, хто і на якій правовій підставі уповноважений здійснювати ключові процесуальні дії. Такі зміни можуть суттєво ускладнити функціонування системи прокуратури та створити правову невизначеність щодо здійснення окремих повноважень Генерального прокурора.
Встановлення шестимісячного строку виконання обов'язків без гарантій завершення процедури призначення створює ризик порушення принципу правової визначеності через відсутність завершеної процедури у випадку непризначення Генерального прокурора.
Правова невизначеність та «кадровий коридор»
Проєкт пропонує передати функцію відбору кандидатів Конкурсній комісії, рішення якої стають імперативними (обов'язковими) для глави держави.
Згідно з п. 11 ч. 1 ст. 106 КУ, Президент призначає Генерального прокурора за згодою Ради. Залучення конкурсної комісії до процедури Конституцією не передбачено.
На небезпеку подібних законодавчих змін звертав увагу і Конституційний Суд України. У своїй практиці Суд неодноразово наголошував, що законодавець не вправі змінювати конституційний зміст повноважень органів державної влади або фактично трансформувати встановлену Конституцією модель їх функціонування шляхом ухвалення звичайного закону. Такі зміни можуть здійснюватися лише у порядку внесення змін до Конституції України. Крім того, у Рішенні № 7-р/2020 Конституційний Суд підкреслив, що принцип верховенства права вимагає достатньої чіткості, передбачуваності та стабільності правового регулювання, а громадяни й державні інститути повинні мати чітке розуміння правових наслідків застосування закону.
У Рішенні № 4-р/2020 Конституційний Суд вказав, що органи влади повинні функціонувати без змішування компетенцій. Звуження дискреції Глави держави звичайним законом суперечить ч. 2 ст. 106 КУ, яка не передбачає делегування президентських повноважень іншим органам, а отже закон не може фактично перерозподіляти їх поза межами Основного Закону.
Згідно з доповіддю Венеціанської комісії CDL-AD(2010)040, модель прокуратури в кожній державі має відображати її специфічну правову культуру та бути узгодженою з конституційною архітектурою. Комісія наголошує, що хоча європейські стандарти допускають різноманітність моделей, будь-яка реформа не може підміняти визначений Конституцією механізм іншим, не передбаченим Основним Законом.
Проблема полягає не в існуванні конкурсної комісії як такої і не в участі міжнародних експертів. Конституційний ризик виникає тоді, коли рекомендація комісії фактично перетворюється на обов'язковий до виконання вердикт, що визначає реалізацію конституційних повноважень Президента та Верховної Ради. Імперативність рішень конкурсного органу може істотно впливати на баланс між конституційно визначеними суб’єктами призначення та фактичним механізмом відбору кандидатів.
Чи не стає законопроєкт № 15343 прихованою конституційною реформою?
Пропоновані зміни фактично змінюють баланс повноважень між Президентом, Парламентом та Вищою радою правосуддя. Проте, стаття 157 КУ прямо забороняє внесення будь-яких змін до Основного Закону в умовах воєнного стану.
Пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України уповноважує Верховну Раду визначати законом організацію і діяльність прокуратури. Водночас це повноваження не може тлумачитися як таке, що дозволяє змінювати конституційний розподіл повноважень між органами державної влади або встановлювати інший порядок реалізації повноважень, безпосередньо визначених Конституцією України.
Реалізація повноважень щодо зміни в організації діяльності прокуратури, зокрема щодо призначення Генпрокурора, має здійснюватися у взаємозв’язку зі статтями 6, 8, 19, 106, 131 та 131-1 Конституції України. Закон може деталізувати процедури, але не вправі змінювати конституційно визначений розподіл повноважень між Президентом України, Верховною Радою України та іншими конституційними органами або звужувати дискрецію глави держави, безпосередньо закріплену в пункті 11 частини першої статті 106 Основного Закону.
Венеціанська комісія у своїх висновках послідовно вказувала, що конституційні реформи не повинні бути «заручниками короткострокових політичних розрахунків» і мають відбуватися виключно через прозорі процедури. Будь-яка ініціатива, що має на меті обхід конституційних гарантій через ad hoc законодавство, згідно з практикою ЄСПЛ (справа «Бака проти Угорщини»), визнається такою, що суперечить верховенству права.
Формально стаття 157 Конституції України забороняє внесення змін до Основного Закону в умовах воєнного або надзвичайного стану. Водночас ця заборона не поширюється на ухвалення звичайних законів. Проте це не означає, що законодавець може шляхом звичайного закону змінювати конституційно визначений розподіл повноважень чи фактично трансформувати модель організації державної влади. Закон може деталізувати порядок реалізації конституційних норм, але лише в межах, визначених самою Конституцією.
Європейський вибір: чи відповідає законопроєкт стандартам ЄС?
Запропонована модель реформи Офісу Генерального прокурора, попри декларовану мету, містить низку положень, які можуть бути предметом конституційно-правового спору щодо меж допустимого регулювання без внесення змін до Конституції. Основна проблема полягає у спробі змінити практичний баланс конституційних повноважень через звичайний закон без внесення змін до Конституції України.
Автори законопроєкту наголошують на тому що варто змінити модель обрання кандидатів на посаду генерального прокурора, зокрема обирати не тільки людей, чиї контакти вже є в записниках політиків, які власне обирають прокурорів. За своєю суттю, проєкт пропонує змінити процедуру на таку, коли кандидати будуть обиратися просто з інших записників.
Автори проєкту також зазначають, що досвід конкурсного обрання прокурора поширений в Європі, зокрема у Латвії Генпрокурора обирає незалежна рада юстиції через конкурс.
Посилання авторів законопроєкту на досвід Латвійської Республіки саме по собі не може свідчити про конституційність запропонованої моделі. Конституційний статус прокуратури, повноваження Президента, парламенту та органів суддівського врядування у кожній державі визначаються її власною Конституцією. Тому порівняльно-правовий аналіз може використовуватися лише як допоміжний аргумент, але не як самостійне обґрунтування відповідності українській Конституції.
Автори законопроєкту наголошують на необхідності виконання європейських бенчмарків, однак їхні аргументи викликають запитання.
То новий проєкт — це вимога ЄС чи вільна інтерпретація? Ключова теза ініціаторів полягає в тому, що ЄС вимагає саме конкурсної процедури. Однак, за словами Андрія Левковця, це не відповідає дійсності. Європейський Союз дійсно вказав на необхідність перегляду процедури призначення Генпрокурора, але не визначив, що це має бути саме конкурс. Більше того, він наполягав на тому, що цей перегляд має відбуватися із залученням Венеціанської комісії. На момент аналізу в публічному просторі відсутня інформація про те, що законопроєкт було направлено до Венеціанської комісії для отримання офіційного висновку. Це викликає серйозні сумніви щодо його відповідності найкращим європейським практикам.
Реформа потрібна, проте вона має відбуватися через посилення ролі професійного самоврядування та дорадчі висновки, а не через руйнування системи стримувань і противаг, закріпленої Основним Законом. Потенційне визнання цього закону неконституційним у майбутньому завдасть значно більшої шкоди євроінтеграції, ніж ретельне доопрацювання проєкту зараз.
Законопроєкт № 15343 не може бути однозначно оцінений як такий, що суперечить Конституції України. Разом із тим окремі його положення містять суттєві конституційно-правові ризики, пов’язані із можливим звуженням дискреційних повноважень Президента України, розширенням компетенції Вищої ради правосуддя поза межами її конституційного статусу та недостатньою визначеністю окремих процедур. У разі прийняття закону саме ці положення можуть стати предметом конституційного контролю.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
